II SA/Kr 1140/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 1995 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki; II. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. K. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy P. decyzją z dnia 26 maja 1995r. znak: [....] , wydaną na podstawie porozumienia nr 3/95 z dnia 24 marca 1995r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Nowym Targu a Zarządem Gminy Poronin (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego nr.7/95) oraz na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 póz. 414) i art. 104 kpa, nakazał T.K. wykonać rozbiórkę części budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w P. przy ul. [....] odbudowanej po pożarze, tj. poddasza części mieszkalnej i gospodarczej oraz przybudówki do części mieszkalnej od strony wschodniej z przeznaczeniem na klatkę schodową w terminie do 30 października 1995r. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że podczas wizji w terenie w dniu [....] kwietnia 1995r. stwierdzono, że T.K. prowadzi odbudowę poddaszy budynku mieszkalno-gospodarczego po pożarze bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że wykonano konstrukcję szkieletową i są prowadzone roboty budowlane przy pokryciu dachu . Wykonano również bez wymaganego pozwolenia na budowę przybudówkę murowaną na fundamencie stałym od strony wschodniej przy części mieszkalnej z przeznaczeniem pod klatkę schodową. W związku z powyższym organ l instancji nakazał rozbiórkę opisanych części obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [....] wniósł T.K. Odwołujący się potwierdził, że nie posiada pozwolenia na budowę odnośnie w/w robót budowlanych, jednak podniósł, że zmuszony był do ich bezzwłocznego rozpoczęcia, ponieważ po pożarze nie miał gdzie mieszkać wraz z żoną i synem. Ponadto podkreślił, że roboty te polegają na odtworzeniu stanu poprzedniego spalonego budynku, a zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący się podniósł też, że część robót remontowych wykonana została jeszcze w roku 1994, a więc ma do nich zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [....] decyzją z dnia 10 sierpnia 1995r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w jego ocenie decyzja organu l instancji została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami i ma pełną podstawę w stanie 1 Sygn. akt II SA/Kr 1140/08 faktycznym i prawnym zaś argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą być uwzględnione. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane wykonane w budynku mieszkalno - gospodarczym po jego częściowym spaleniu polegające na wybudowaniu nowego poddasza, wybudowaniu nowej klatki schodowej i przebudowie starej klatki schodowej z drewnianej na murowaną wymagały pozwolenia Wójta Gminy, gdyż obejmowały zmianę i wymianę elementów konstrukcyjnych i wykonaniu nowych części budynku. Na te roboty odwołujący się nie posiadał pozwolenia, a więc stanowią one samowolę budowlaną. Ponadto Wojewoda wskazał, że roboty budowlane w budynku zostały wykonane w 1995r., co ustalono w sposób jednoznaczny i bezsporny w czasie wizji lokalnych przeprowadzonych w dniu [....] marca 1993r. i [....] kwietnia 1995r. z udziałem odwołującego się. Szczegółowe wyniki oględzin zapisano w protokołach podpisanych również przez T.K. W tym stanie faktycznym Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł T.K. domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Ponadto skarżący wyjaśnił, że najbardziej zagrożoną ogniem część budynku, czyli klatkę schodową odbudował z materiałów niepalnych, by uniknąć w przyszłości zagrożenia pożarowego. Skarżący zarzucił także, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są bardzo lakoniczne i nie wyjaśniają wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 23 październik a 1995r. odmówił wstrzymania wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 7 maja 1996r. zawiesił postępowanie sądowe ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym art. 48 Prawa budowlanego oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 26 września 1997r.podjął postępowanie sądowe, a następnie Sygn. akt II SA/Kr 1140/08 ponownie je zawiesił postanowieniem z dnia 22 grudnia 1997r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 19 listopada 2008r. podjął z urzędu postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] utrzymuje w mocy decyzję Wójta Gminy P., która ustala termin rozbiórki do dnia 30 października 1995r. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera i w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organów obu instancji nie zawierał podstawy do określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawna decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku (por. J. Siegień, Prawo Sygn. akt II SA/Kr 1140/08 budowlane, Komentarz, 4 wyd. Wyd. C.H. Beck, W-wa 2003 r., komentarz do art. 48 ustawy). Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 czerwca 1998r. (sygn. akt OPS 2/98, ONSA 4/1998, póz. 108), oraz w wyroku z dnia 21 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 1522/96). Wobec braku w przepisie art. 48 pr. bud. podstawy do orzeczenia przez organ o dacie wykonania rozbiórki, stwierdzić należy, że określenie przez organ nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o ten przepis terminu wykonania rozbiórki nie posiada podstawy materialnoprawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana (m. in.) bez podstawy prawnej. Skoro decyzje organów obu instancji zawierają taki termin, należy uznać, że decyzje te w części dotyczącej terminu rozbiórki zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej. Art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wobec powyższego, podzielając poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999r. (sygn. akt IV SA 570/97), 19 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 270/96) oraz 5 października 1999r. (sygn. akt IV SA 1502/97), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji dotknięte są nieważnością. W pozostałym zakresie skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego przez organy postępowania prowadzi do wniosku, że organ rozstrzygnął sprawę bez przeprowadzenia dowodów koniecznych do poczynienia ustaleń determinujących zastosowanie art. 48 pr. bud., a nadto, że w istotnych kwestiach uzasadnienie decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji stoi w sprzeczności z już zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Materiał ten to sporządzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach [....] marca i [....] kwietnia 1995 r. : protokoły zawierające opis spalonych części budynku i prowadzonych przez skarżącego robót, oraz oświadczenia skarżącego i J.K. w przedmiocie daty wybudowania przybudówki. Do protokołów tych załączone są szkice z uwidocznionym rzutem budynku na posesji pp K. Szkice te nie wskazują osoby, która je sporządziła i Sygn. akt II SA/Kr 1140/08 nie zawierają żadnego podpisu. W aktach administracyjnych znajdują się nadto: mało czytelna i nieopisana kserokopia części planu zagospodarowania, nieopisana kserokopia "mapki orientacyjnej", rzut poziomy spalonych zabudowań własności skarżącego sporządzony jak wynika z pieczęci i opisu przez PZU Przedstawicielstwo w Z. (k. ....) oraz szkice zatytułowane "rzut przyziemia budynku T.K. "(k. ....) i rzut poddasza", bez podpisów. Na ostatnich trzech rysunkach widnieją zaznaczenia i opisy spalonych w pożarze części budynku. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że skarżący prowadzi odbudowę poddaszy (wykonano konstrukcje szkieletową), oraz że bez wymaganego pozwolenia wykonano przybudówkę murowaną na fundamencie stałym od strony wschodniej przy części mieszkalnej z przeznaczeniem na klatkę schodową. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustala, że skarżący wybudował po spaleniu nowe poddasze, nową klatkę schodową i przebudował starą klatkę schodową. Stwierdzić należy, że ustalenia organów nie mają oparcia w zebranym materiale, który zawiera sprzeczne dane, a został zebrany w sposób naruszający reguły przewidziane przepisami art. 68 i 69 kpa. Sporządzone w trakcie oględzin szkice nie korespondują z pozostałymi, znajdującymi się w aktach sprawy. W szczególności niejasne jest, czy spaleniu uległa "stara" klatka schodowa (od strony zachodniej budynku), którą skarżący odbudowywał, czy także chodzi o część opisaną na szkicu (k. ...) "nowa klatka schodowa", co do której brak jakiejkolwiek relacji, że miałby ulec spaleniu. Z oświadczeń zarówno skarżącego jak i J.K. wynika, że ta część została wybudowana 15 lat przed wydaniem kwestionowanej decyzji, bądź w 1960 roku i jej rozbiórki żądała J.K. z uwagi na trudności w dostępie do swojej posesji. Jest to okoliczność istotna, którą organ miał obowiązek wyjaśnić, ponieważ w przypadku, gdyby okazało się, że przybudówka od strony północnej została wykonana bez pozwolenia, lecz przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie uległa spaleniu, wówczas stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy, należałoby stosować do tej części budynku przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdzić należy, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób mało rzetelny i zawiera niespójne dane w szczególności jak idzie o istotne w sprawie okoliczności, tj. zakres zniszczeń i zakres prowadzenia robót po pożarze. W szczególności nie mogą stanowić dowodu w sprawie dokumenty sporządzone wbrew art. 68 i 69 kpa. Naruszony został także art. 10 kpa. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, by skarżący został pouczony Sygn. akt II SA/Kr 1140/08 przez organ wydający decyzję o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstacyjnej nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa, nie wskazuje na istotne motywy rozstrzygnięcia, nie powołuje się na dowody, na których organ się oparł wydając nakaz rozbiórki. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięta decyzja organu l instancji. .Wbrew temu obowiązkowi organ ten oparł się wyłącznie na ustaleniach organu ł instancji, nie zauważając istniejących sprzeczności, niejasności i naruszeń przepisów postępowania przed organem l instancji. Takie rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z art. 138 § 2 kpa. Powyższe wady zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji stanowią także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę wykonanych przez skarżącego robót, organy winny wziąć pod uwagę treść art. 7 i 77 kpa, które zostały w toku postępowania naruszone i ustalić stan faktyczny w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, w szczególności, jeżeli chodzi o zasadność stosowania art. 48 pr. bud. co do wszystkich części budynku, mając nadto na uwadze, że orzeczenie rozbiórki dotyczyć może tylko tych obiektów budowlanych lub ich części, na których wykonanie potrzebne jest stosowne pozwolenie lub zgłoszenie i stosując przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania. Nie mogły zostać natomiast uwzględnione przez sąd podnoszone w skardze okoliczności dotyczące przyczyn, dla których skarżący był zmuszony podjąć roboty i sytuacji rodzinnej skarżącego. Sądy administracyjne, kontrolując zaskarżony akt mają na uwadze wyłącznie, czy nie narusza on prawa materialnego i przepisów postępowania. Wobec wskazanych naruszeń prawa polegających na bezpodstawnym oznaczeniu terminu wykonania rozbiórki, a także na naruszeniu wyżej wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l i II sentencji, nadto w pkt. III orzekając na zasadzie art. 151 ustawy , iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.