II SA/Bd 594/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia [...] Sędziowie: sędzia [...] sędzia [...] Protokolant: [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę, 200 (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 594/08 U z a s a d n i e n i e Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 136, art. 142 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: kpa), odmówił H. B. zwrotu nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], będącej w użytkowaniu wieczystym M. i R. H., położonej w B. w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ poczynił następujące ustalenia i rozważania: Wnioskiem z dnia [...] października 2007r. H. B. wystąpiła o zwrot w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. w/w nieruchomości, którą wcześniej w dniu [...] listopada 1975 r. aktem notarialnym Rep A nr [...] sprzedała na rzecz Skarbu Państwa - Naczelnika Miasta B. (nieruchomość stanowiła wówczas działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw Nr [...], położoną w B. - Osiedle [...]). Dla sprzedanej działki założono nową księgę wieczystą Kw Nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1977 r. Rep. A nr [...], działka nr [...] o pow. [...] ha została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w B. Prawo użytkowania wieczystego sprawowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w B. nad działką nr [...] położoną w B. w rejonie ul. [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...], o czym świadczy zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. Dz. KW[...] z dnia [...] kwietnia 1977r. Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. Nr [...], w myśl art. 18 usł.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43 poz. 253/ w związku z art. 5 ust.1 tej ustawy stwierdzono nabycie przez gminę miejską B. z mocy prawa nieodpłatnie własność działki nr [...] o pow. [...] ha i n [...] o pow. [...] ha, zapisanej w Kw Nr [...], położonej w B. w rejon ul. [...] i ul. [...]. Grunt oznaczony obecnie działką nr [...] o pow. [...] ha wchodził w skład dawnej działki nr [...]. Z zapisów księgi wieczystej Kw Nr [...] oraz z rejestrów ewidencji gruntów wynika, że od roku 1999 r. użytkownikiem wieczystym działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta B. są M. i R. H. Na nieruchomości tej państwo H. urządzili parking wraz drogami dojazdowymi. Z informacji wydanej przez Urząd Miejski w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. wynika, że obszar działki nr [...] położonej w rejonie ul. [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. w rejonie ul. [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]1999r. wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem U-M z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Natomiast w zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B." przyjętej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]października 2007 przedmiotowy obszar wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem "U" z przeznaczeniem pod tereny zabudowy usługowej. Nabycie działki nr [...] przez Skarb Państwa od Pani H. B. nastąpiło dobrowolnie, na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej przed notariuszem, a nie na podstawie decyzji wywłaszczenia, albowiem wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przejęcie przez Skarb Państwa majątku w drodze decyzji administracyjnej. Istotną kwestią jest również to, że w akcie notarialnym z dnia [...] listopada nie ma informacji, na jaki cel Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość. W takim przypadku nie można stwierdzić czy cel został zrealizowany czy też nie. Nieruchomość została sprzedana dobrowolnie, a w/w akt notarialny nie był kwestionowany w żadnym zakresie przez wnioskodawczynię przed sądem cywilnym. Ponadto, roszczenie wnioskodawczyni nie przysługuje z uwagi na art. 229 u.g.n., albowiem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego dla Spółdzielni Mieszkaniowej w B. i zapisano je w księdze wieczystej KW Nr [...]. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że przez termin "wywłaszczenie" należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego , jednakże wyjątek od powyższej zasady został ustanowiony w art. 216 u.g.n., który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy, co dotyczy przypadku skarżącej. Strona podniosła też, że cel przejęcia nieruchomości był jednoznacznie określony, a mianowicie został sprecyzowany jako teren pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe "Osiedle [...]", o czym świadczy korespondencja prowadzona między stronami, w szczególności ze strony Urzędu Miejskiego w B. i powyższy cel nie został zrealizowany. W ocenie skarżącej z orzecznictwa sądów wynika, że powołanie się przez organ na zaistnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. nie było zasadne. Powołała m.in. wyrok NSA z dnia 23 września 1996 r. SAlKa 864/95 , przytaczając tezę: "to, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może - do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji o zwrocie, a odmowa zwrotu może nastąpić jedynie wówczas, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem skarżącej Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego wart. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości, albowiem na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona podkreśliła też, że w przedmiotowej sprawie jej sytuacja jest nawet korzystniejsza, ponieważ Gmina Miasta B. na dzień dzisiejszy nie wyzbyła się własności i jest nadal właścicielem terenu, co niewątpliwie obliguje do zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2008 r., na podstawie 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 i art. 229 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: Zarówno w ocenie doktryny, jak i w ocenie Sądu Najwyższego, wyrażającej się uchwałą z dnia 20 lutego 1985 r. sygn. III AZP 8/84, OSNCP, nr 10, poz. 145, nieruchomość nabytą na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r., należy traktować jako nieruchomość wywłaszczoną, co oznacza możliwość ubiegania się o skarżącej o zwrot stosownie do art. 136 u.g.n. Według organu II instancji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, nie przesądza jednak powyższa kwestia, lecz dyspozycja zawarta w art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1.01.1998 r. (dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997r.), nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie działka. nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1977 r. Rep.A.nr [...], na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w B.. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] - zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia [...] kwietnia 1977 r. W dniu [...] czerwca 1999 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione na dz. nr [...], zostało zbyte przez Spółdzielnie Mieszkaniową w B. na rzecz Państwa M. i R. H. Zarówno przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w trakcie rozpatrywania wniosku o zwrot, cześć nieruchomości oznaczona geodezyjnie dz. nr [...], była i nadal znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Wskazane powyżej fakty wypełniają dyspozycję art. 229 cyt. ustawy i tym samym przesądzają o wygaśnięciu prawa do zwrotu. Przy zaistnieniu negatywnej przesłanki zwrotu jaką jest oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, organ II instancji odstąpił od rozpatrywania kwestii, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany czy też nie, gdyż jest w tej sytuacji bezprzedmiotowa. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przedstawiając argumentacje zawartą już w odwołaniu. Ponadto dodała, że organ II instancji nie podjął szczegółowych ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia kwestii, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że powinien to być ustalone w oparciu o decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny. W ocenie skarżącej, w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n., albowiem gmina przed wejściem w życie tej ustawy, uzyskała własność spornej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. Zdaniem skarżącej zachodzi konieczność przedstawienia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 229 u.g.n. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art.2 Konstytucji RP, albowiem nie można zaakceptować tego, że osoby znajdujące się w identycznej sytuacji prawnej (niezrealizowanie celu wywłaszczenia) mogą uzyskać zwrot wywłaszczonej nieruchomości (gdy nieruchomość w dalszym ciągu jest własnością Skarbu Państwa lub gminy) bądź też nie uzyskać zwrotu (gdy nieruchomość stała się własnością osoby trzeciej). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W ocenie Sądu wskazany przepis, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b, będący podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, ma w sprawie zastosowanie, albowiem decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej wyznaczający zakres zaskarżenia nie pokrywa się z granicami rozpoznania przez sąd. Nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły przepis art. 7, art. 10 § 1, art. 40 § 2, oraz art. 109 § 1 kpa. Z przepisów tych wynikał obowiązek zapewnienia każdej ze stron postępowania czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 2 kpa), w szczególności obowiązek doręczania stronie - decyzji (art. 109 § 1 kpa), a w przypadku kiedy miała pełnomocnika - pism (art. 40 § 2 kpa). W uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., III ARN, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112, trafnie stwierdzono, że przepis art. 40 § 2 kpa "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne, prowadzące postępowanie, obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Skoro tak, to prawna skuteczność doręczenia decyzji będzie zachodzić jedynie w przypadku doręczenia jej pełnomocnikowi strony, jeżeli strona pełnomocnika ustanowiła. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, [...] marca 2008 r., Burmistrz Gminy Miasta B. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu Ż. P. (vide: k. 134, 148 akt administracyjnych organu I instancji), oraz Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Mieniem Komunalnym Urzędu Miejskiego w B. M. L. (vide: k. 133, 149 akt j/w). Pomimo tego faktu decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona żadnemu ze wskazanych pełnomocników. Została natomiast doręczona Urzędowi Miejskiemu w B., którego to podmiotu nie można nawet uznać za stronę postępowania, albowiem był nią Burmistrz Gminy Miasta B. Podobnie też decyzja organu II instancji została doręczona Urzędowi Miejskiemu w B., zamiast ustanowionym w sprawie pełnomocnikom. Trzeba tu zaznaczyć, że w przypadku wielości pełnomocników strony w tej samej sprawie, obowiązek doręczenia korespondencji przez organ odnosi się do każdego pełnomocnika, chyba że co innego będzie wynikać z zakresu umocowania pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie z treści pełnomocnictw nie wynikają jednak jakiekolwiek wskazania w przedmiocie doręczania pism, w tym orzeczeń. Podkreślić należy również, iż pominięcie przez organ pełnomocnika strony, będące wadą postępowania równoznaczną z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, jest przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10.02.1987r., sygn. SA/Wr 875/86, publ. OSP 1989, z. 4 poz. 79 z glosą B. Adamiak). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art.135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.