I SA/Wa 1353/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...]odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Poprzednimi właścicielami nieruchomości byli J. i W. małż. S. w równych częściach co do [...] części, J. vel J. J. co do [...] części oraz Z. i S. bracia K. w równych częściach co do [...] części. Na mocy art. 1 powołanego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy m.st. Warszawy. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. w dniu opublikowania ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 z 1948 r. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1956 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod cele użyteczności publicznej. Obecnie przedmiotowa nieruchomość [...] znajduje się w obrębie [...] i stanowią ją - część działki ewidencyjnej nr [...] (stanowiąca własność Skarbu Państwa - pod ul. [...]), część działki nr [...] i część działki nr [...], skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...]. W dniu [...] kwietnia 1997 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Z. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1956 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2003 r., sygn. akt I SA 86/02 uchylił rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1956 r. uznając, że nie jest ono obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją wystąpili Z. K., J. S. i S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Z powyższego przepisu wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że z dokonanych na podstawie akt sprawy ustaleń, w tym pisma Archiwum Państwowego W. z dnia [...] listopada 2005 r., jak i z planu zagospodarowania wynika, iż dla posesji przy ul. [...] hip. [...], obowiązywał plan nr 75 opracowany przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1949 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej Warszawy z dnia 5 marca 1949 r. (M.P. Nr A14, poz. 200). Zgodnie z zapisami planu teren nieruchomości przeznaczony był na kolejowe urządzenia komunikacyjne. Zdaniem organu oznacza to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło ponadto, że ze względu na zakres postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej w trybie dekretu, nie podlega ocenie kwestia późniejszego wykorzystania nieruchomości, będącej przedmiotem dekretowego orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym oraz obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i § 4 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono stosowne orzecznictwo odnoszące się do art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podniesiono, że powołanie w uzasadnieniu orzeczenia opracowywanego planu zagospodarowania, jako przyczyny odmowy, nie spełnia dekretowych przesłanek odmowy przyznania prawa własności czasowej. Dekret [...]przewidywał, jako jedyną przesłankę odmowy niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem terenu zgodnie z prawomocnie uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lutego 1956 r. nie podano na jakim planie zostało oparte rozstrzygnięcie, czym uniemożliwiono sprawdzenie jak jest treść planu oraz czy dla obszaru na jakim znajduje się nieruchomość w ogóle został uchwalony i prawomocnie zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego sam fakt istnienia w 1949 r. planu opracowanego przez Biuro Odbudowy Stolicy nie może być podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji powołującej się na "plan opracowywany", bez podania konkretnych danych tego planu dotyczących. W ocenie skarżącego orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1956 r. rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...], mocą którego odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ nadzoru uznał bowiem, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan nr 75 opracowany przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1949 r., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 5 marca 1949 r. (M.P. nr A14, poz. 200). Zgodnie z zapisami tego planu teren nieruchomości przeznaczony był na kolejowe urządzenia komunikacyjne. Wskazać zatem trzeba, że problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń. Pogląd wyrażony w powyższej uchwale Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Oznacza to, że obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie czy rzeczywiście korzystanie z gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Zaskarżone decyzje rozważań w powyższym zakresie w istocie nie zawierają. Zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. stwierdzono, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony jest na cele użyteczności publicznej. W orzeczeniu tym nie wskazano o jaki plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, nie określono też jaki rodzaj użyteczności publicznej miał być realizowany na przedmiotowym gruncie. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan nr 75 opracowany przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1949 r. oraz że zgodnie z zapisami planu teren nieruchomości przeznaczony był na kolejowe urządzenia komunikacyjne. W sprawie nie zostało jednakże wyjaśnione czy cała nieruchomość przeznaczona była na cel określony w powołanym planie. Nie wyjaśniono również dlaczego nie dało się pogodzić prawa do gruntu dotychczasowych właścicieli z ustaleniami planu oraz czy dotyczyło to całej nieruchomości. Zaznaczyć należy, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki mieszkalne. Obowiązkiem organu nadzoru było więc podjęcie stosownych czynności mających na celu ustalenie jak według planu zamierzano zmienić dotychczasowe wykorzystanie istniejącej zabudowy oraz kiedy miało to nastąpić. Zatem, czy dotychczasowe korzystanie z nieruchomości już w dniu wydania orzeczenia z 1956 r. było sprzeczne z ustaleniami planu, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Organ nadzoru powinien był ustalić, jak w tym stanie faktycznym miało dojść do dostosowania istniejącej na gruncie sytuacji do stanu zgodnego z ustaleniami planu, a także czy w ogóle podejmowane były jakiekolwiek czynności prawne i faktyczne w tym zakresie. Wprawdzie zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o uwzględnieniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przesądzają ustalenia planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), jednak nie bez znaczenia dla pełnego wyjaśnienia sprawy są późniejsze podjęte na podstawie obowiązującego planu czynności, zmierzające do dostosowania stanu istniejącego do określonego w planie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.