I OSK 839/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/08 w sprawie ze skarg E. M. i W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odrzuca skargę kasacyjną E. M. i W. M. sporządzoną przez I. N. – D.; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz E. M. i W. M. solidarnie kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/08 oddalił skargę E. M. i W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Naczelnik Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, pod budowę osiedla mieszkaniowego R. – J., nieruchomości stanowiącej własność L. M., oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] o pow. 1859 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w W. KW nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. E. M. i W. M. - spadkobiercy po L. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] listopada 1981 r. podpisanej z upoważnienia Naczelnika przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta R. Od powyższej decyzji E. M. i W. M. wnieśli odwołanie wskazując jednocześnie, iż skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r.: 1) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., w części dotyczącej oceny legalności wywłaszczenia i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia [...] listopada 1981 r., w części dotyczącej wywłaszczenia została wydana z naruszeniem prawa; 2) w pozostałej części, tj. oceny legalności odszkodowania utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ wojewódzki odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uznał, że nie zaistniała przesłanka nieważności, a jedynie przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Ministra stanowisko organu pierwszej instancji jest uzasadnione, ale tylko w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Minister wskazał, że organ wywłaszczeniowy w kwestionowanej decyzji ustalił odszkodowanie na rzecz nieustalonych spadkobierców po L. M. Taka forma była usprawiedliwiona w sytuacji, gdy organowi nie byli znani spadkobiercy oraz postanowienie spadkowe. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Krakowa w Krakowie z dnia [...] listopada 1972 r., sygn. akt [...] wynika, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości zmarł w dniu [...] grudnia 1971 r., a postanowienie w przedmiocie nabycia spadku zostało wydane wcześniej, niż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Minister stwierdził, że organ zawiadomił L. M. o wszczęciu postępowania oraz o rozprawie, a korespondencja była odebrana przez domowników. Z akt sprawy nie wynika, aby ktokolwiek powiadomił organ o spadkobiercach i przedstawił postanowienie spadkowe. Tym samym ustalenie odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców było uzasadnione, zważywszy na fakt, że postępowania wywłaszczeniowe były postępowaniami pilnymi. Z decyzji z dnia [...] listopada 1981 r. wynika, że przed jej wydaniem przeprowadzono rozprawę, o której strony były powiadomione. Organ wskazał, że brak protokołu uniemożliwia ocenę przebiegu rozprawy. Odszkodowanie przyznano na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. W ocenie Ministra, nie można uznać, aby w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania nastąpiło rażące naruszenie prawa. Spadkobiercy L. M. mogli odebrać przyznane im odszkodowanie po wykazaniu następstwa prawnego. Pominięcie tych osób w decyzji może być jednak przesłanką do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. W odniesieniu do oceny organu I instancji w zakresie legalności wywłaszczenia, Minister stwierdził, iż nie była ona prawidłowa. Skoro bowiem w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu L. M. nie żył, to nie można było go wywłaszczyć, ponieważ osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw, ani w rozumieniu prawa cywilnego, ani w rozumieniu prawa administracyjnego. Skoro nie przysługują jej żadne prawa, to nie może ona być ich pozbawiona. Organ stwierdził, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Wobec powyższego Minister uznał, że należało w tej części uchylić zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 KPA nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu księgi wieczystej KW nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...] i [...], które są własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "J." z siedzibą w R.. Zatem w przedmiotowej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Decyzję Naczelnika Miasta R. z dnia [...] listopada 1981 r. w części dotyczącej wywłaszczenia Minister uznał zatem za wydaną z naruszeniem prawa. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. E. M. i W. M. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. E. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w uzasadnieniu stwierdziła, że decyzja Ministra Infrastruktury jest błędna. Jej zdaniem decyzja Naczelnika Miasta R. stanowi jedną nierozerwalną całość. Tym samym próba jej uchylenia w części, a w pozostałym zakresie utrzymania w mocy nie może mieć miejsca. Nie można bowiem racjonalnie wywodzić, aby odszkodowanie ustalone jako następstwo wywłaszczenia dokonanego z rażącym naruszeniem prawa, mogło być uznane za zgodne z prawem. Skutki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wywłaszczenia rozciągają się bowiem i na ustalone odszkodowanie. W. M. w skardze do Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. bądź stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że w odwołaniu wnosił także o podjęcie wiążących ustaleń w przedmiocie właściwości organu, który wydał decyzję wywłaszczeniową. Ta kwestia została całkowicie pominięta przez Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz decyzja Wojewody Pomorskiego naruszają zasadę praworządności i zasadę zaufania obywatela do organu administracji publicznej, a co za tym idzie godzi w treść art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, nie do przyjęcia jest twierdzenie Ministra, że przyznanie odszkodowania dla nieustalonych spadkobierców wynikało z zaniedbania spadkobierców L. M. W ocenie skarżącego, skoro w dniu wydania decyzji jej część o wywłaszczeniu kwalifikowała się do stwierdzenia nieważności, to druga część, o odszkodowaniu, będąca jej konsekwencją, też kwalifikowała się do stwierdzenia nieważności. Skarżący zakwestionował właściwość organu, który wydał decyzję z 1981 r. Wskazał, że naczelnicy gminy nie mogli przekazywać swoich uprawnień do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej spraw indywidualnych z zakresu wywłaszczeń innym jednostkom organizacyjnym, wobec braku pozytywnego przepisu, który by ich do tego upoważniał. W pozostałym zakresie W. M. podtrzymał argumentację skargi E. M. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg i powołał się na stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi E. M. i W. M. stwierdził, że nie są one uzasadnione. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza sporem jest, iż decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia [...] listopada 1981 r. w części dotyczącej wywłaszczenia obciążona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone w stosunku do nieżyjącego od 1971 r. L. M. właściciela działek nr [...],[...],[...] o pow. 1859 m2, a wydaną w sprawie decyzję skierowano do nieistniejącej w sensie faktycznym i prawnym osoby. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Ministra Infrastruktury, co do tego, że w sprawie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] listopada 1981 r., w części dotyczącej wywłaszczenia w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, skoro w dniu orzekania przez organ nadzoru o nieważności decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowy grunt był własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w R. (wykazy zmian gruntowych dla działek nr [...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...], oświadczenie zarządu Spółdzielni z dnia [...] listopada 2006 r., odpis z Kw nr [...]). Organ administracji publicznej nie ma bowiem kompetencji, aby na drodze postępowania administracyjnego uchylić skutki prawne zaistniałego po wywłaszczeniu zdarzenia w postaci nabycia prawa własności do przedmiotowego gruntu przez spółdzielnię jako osobę prawną. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa przysługuje jedynie roszczenie o odszkodowanie. Za niezasadne Sąd uznał twierdzenia W. M., że Naczelnik Miasta R. nie miał podstawy prawnej do upoważnienia kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania decyzji administracyjnej w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości. Sąd wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] listopada 1981 r., w miastach do 50 tys. mieszkańców organami pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej, właściwymi do wydawania decyzji byli naczelnicy miast jako terenowe organy administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej (art. 44 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - dalej urn). Organy te mogły wykonywać swoje zadania również przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (art. 60 urn). Instytucją, o której mowa wyżej były niewątpliwie zarządy gospodarki terenami. Rację ma skarżący, że w § 2 pkt 1 lit. a, wydanego na podstawie art. 61 ust. 3 urn, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji przewidziano, iż naczelnicy miast mogą upoważnić kierowników zarządów gospodarki terenami do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych dla planowej realizacji na terenie miasta budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z dniem 7 września 1978 r. weszło w życie, wydane na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 pkt 2 urn, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.), normujące prawa i obowiązki naczelnika miasta oraz szczegółowy zakres jego działania m.in. w sprawach załatwianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z § 14 pkt 12 w zw. z § 4 pkt 3 tego rozporządzenia wynikało, że naczelnik miasta orzekał o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu za wywłaszczenie, w stosunku do nieruchomości, których wartość szacunkowa nie przekraczała 1 mln zł (z operatu szacunkowego z dnia [...] maja 1981 r. wynika, że grunt ma charakter budowlany; o przeznaczeniu przedmiotowego gruntu w planie na cele budowlane wspominają też skarżący w odwołaniu). W § 29 ust. 1 i § 30 tegoż rozporządzenia przewidziano zaś, że naczelnik wykonuje swe zadania w dziedzinie gospodarki terenowej także przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej (do zakresu działania miejskich rad narodowych należały sprawy gospodarki terenami - art. 15 ust. 2 pkt 2 urn) i w związku z tym może upoważnić dyrektora (kierownika) tychże jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami (a więc i przepisami o wywłaszczeniu nieruchomości). W ocenie Sądu, Naczelnik Miasta R. miał podstawę prawną, aby upoważnić kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w swoim imieniu. Z pieczęci widniejącej na decyzji z 1981 r. wynika wyraźnie, że R. H. - kierownik ZGT działała z upoważnienia Naczelnika Miasta R. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może zaś stanowić brak w aktach sprawy dokumentu wskazującego na upoważnienie do wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt I OSK 109/05, LEX nr 321167). Nie miało natomiast dla sprawy znaczenia powoływane w skardze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 maja 1979 r., ponieważ jego zakres przedmiotowy dotyczył organizacji urzędów i wchodzących w ich skład komórek organizacyjnych, przy pomocy których terenowe organy administracji państwowej wykonywały swoje zadania. Akt ten nie odnosił się do odrębnych od urzędów w sensie organizacyjnym jednostek - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów, czy instytucji. Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że ustalenie odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców L. M. należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wskazano, że przesłanki o których mowa, w art. 156 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnej, dlatego też nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa ma charakter rażący. Zarzut zaś, iż w decyzji wywłaszczeniowej jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania wskazano spadkobierców byłego właściciela bez podania ich imion, nazwisk i adresów, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nie wystąpiła też przesłanka trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), skoro przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. Krakowa w Krakowie z dnia [...] listopada 1972 r. było stwierdzone na rzecz konkretnych osób nabycie spadku po L. M. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że konsekwencją wadliwego wywłaszczenia jest wadliwe ustalenie odszkodowania. To stanowisko byłoby zasadne w ocenie Sądu, gdyby w decyzji wywłaszczeniowej organ ustalił odszkodowanie na rzecz L. M. (nieistniejącej osoby). Tymczasem w niniejszej sprawie jako uprawnionego z tytułu odszkodowania wskazano osoby obiektywnie istniejące (spadkobierców po L. M.), choć nieustalone z imienia i nazwiska. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że decyzja wywłaszczeniowa w części ustalającej odszkodowanie nie jest obciążona kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ wywłaszczeniowy zachował podstawowe wymogi procedury wywłaszczeniowej w tym zakresie, określone w art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z zawiadomienia z dnia [...] października 1981 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i decyzji wywłaszczeniowej wynika, że organ wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo - odszkodowawczą na dzień [...] listopada 1981 r., a po jej przeprowadzeniu wydał w sprawie decyzję. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt i naniesienia organ ustalił, na podstawie opinii biegłych (opinie z dnia [...] lutego 1981 r. i [...] maja 1981 r.) wydanych na podstawie wówczas obowiązującego prawa dotyczącego szacowania gruntów miejskich - ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 8) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) i zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w W. z dnia [...] lutego 1974 r. (ustalającego wysokość stawek odszkodowania za wywłaszczenie - art. 8 ust. 9 uztwn). Organ wskazał podmioty uprawnione do odszkodowania (nieustalonych spadkobierców po L. M.), podmiot zobowiązany do jego wypłaty, termin wypłaty odszkodowania i jego wysokość. Sąd podzielił pogląd Ministra, że brak udziału spadkobierców L. M. w postępowaniu bez ich winy stanowił podstawę do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, LEX nr 179110). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/08 E. M. i W. M. wnieśli tożsame w treści skargi kasacyjne sporządzone przez: 1) dr. hab. nauk prawnych I. N.-D., 2) radcę prawnego K. B. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 7, art. 21, art. 22, art. 23 ust 1 pkt 3 i 4, art. 24 i art. 12 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), - art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 k.p.a. polegające m.in. na niezakwalifikowaniu przez WSA w Warszawie ustalenia odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców po zmarłym Ludwiku Musze jako przesłanki rażącego naruszenia prawa w myśl art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. przy jednoczesnym poprzedzającym w tej samej decyzji administracyjnej orzeczeniu przez organ administracyjny wywłaszczenia określonej nieruchomości stanowiącej własność nieżyjącego L. M. i zaadresowaniu decyzji w obydwu ww. zakresach (wywłaszczenie i odszkodowanie) wyłącznie na rzecz nieżyjącego L. M., a także zaakceptowaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie niekonstytucyjnych przepisów wykonawczych, jako podstawy prawnej w zakresie prawidłowości upoważnienia przez Naczelnika Miasta R. do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1981 r. przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, kontrolowanych decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podniesiono, że Sąd I instancji w wyroku sformułował tezę naruszającą: po pierwsze ogólną konstytucyjną zasadę praworządności działania władzy państwowej i sprawiedliwości obowiązujące także w myśl postanowień Konstytucji PRL z 1952 roku, a po drugie tezę prezentującą wyraz błędnej wykładni konsekwencji prawnych z punktu widzenia art. 158 k.p.a. naruszenia przez organy administracji państwowej norm prawnych zawartych art. 107 k.p.a.(wymóg oznaczenia stron postępowania), a także w art. 7, art. 15, art. 18, art. 21, art. 22, art. 23 ust 1 pkt 4, art. 27, art. 29 stanowiących podstawę prawną decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie, decyzja wydana z upoważnienia Naczelnika Miasta R. w zakresie odszkodowania dla nieustalonych spadkobierców po zmarłym L. M. w pełni kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, bądź co najmniej stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa, a to z uwagi na jej związek przyczynowo skutkowy z rażącą wadliwością decyzji o wywłaszczeniu L. M. (co do której istnieje bezsprzeczne stanowisko Sądu i Skarżących) a także zaadresowaniu jej w części dotyczącej również odszkodowania za wywłaszczenie w rozdzielniku tylko i wyłącznie do nieżyjącego L. M. W dalszej części uzasadnienia skarg kasacyjnych skarżący przedstawili obszerne fragmenty wyroku, wskazując, że stanowisko Sądu jest błędne i narusza ich interes prawny do zgodnej z prawem kontroli sądu administracyjnego nad działalnością administracji publicznej oraz godzące w obiektywny porządek prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji, co do której wszczęli postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Podniesiono, że skutek prawny ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. można określić jako nie do pogodzenia z zasadą praworządności i sprawiedliwości. W ocenie kasatora byt prawny odszkodowania za wywłaszczenie za związany z samym odjęciem prawa własności z uwagi na realizacje celu. Wadliwość decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu automatycznie kwalifikuje tym samym wadliwość i bezzasadność orzeczenia o odszkodowaniu. Zwrócono uwagę, że na zwrotce pisma adresowanego do L. M., znak sprawy [...] z dnia [...].11.1981, znajduje się rzekomy podpis domownika i adnotacja doręczającego "nie doręczyłem pisma z powodu śmierci adresata dnia trzeciego grudnia 1981 roku". Zdaniem skarżących kwestia podpisu jest wątpliwa, a wiążące jest ustalenie doręczającego, że nie doręczył pisma z powodu śmierci adresata. Podkreślono, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zakłada tożsamość właściciela/współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości i podmiotu, któremu przysługuje odszkodowanie. Ta zasada prawna została przełamana przez postanowienia kwestionowanych decyzji i ustalenia na tle kontroli tych decyzji podjęte przez WSA w Warszawie. W końcowej części skargi kasacyjnej wskazano raz jeszcze, że decyzja wydana z upoważnienia Naczelnika Miasta R. przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami jest wydana przez niewłaściwy funkcjonalnie organ administrujący. Podniesiono, że Sąd I instancji uzasadnia w wyroku właściwość Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami treścią § 29 ust. 1 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. nr 20, poz. 89 ze zm.). Zdaniem skarżących § 30 ww. rozporządzenia ma charakter normy programowej odsyłającej do zakresu postanowień ustawy i jako akt podstawowy nie może być traktowana jako samodzielne wystarczające źródło stosownego upoważnienia. Norma kompetencyjna do wydania decyzji administracyjnej musi w całości pochodzić od norm w randze ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3. Wymóg, o którym mowa wyżej spełnia skarga kasacyjna sporządzona przez radcę prawnego K. B. Stosownie zaś do art. 175 § 2 P.p.s.a., przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Pełnomocnikiem strony może być, zgodnie z art. 35 § 1 P.p.s.a., adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Z akt postępowania sądowego nie wynika, aby dr hab. nauk prawnych I. N.-D. była jedną z osób wymienionych w art. 35 § 1 P.p.s.a. Z tego względu skargę kasacyjną uznać należało za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną radcy prawnego K. B. w jej granicach. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 15 ust. 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. O wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego) (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Stosownie do art. 19 ust. 1, po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznacza rozprawę. Po przeprowadzeniu rozprawy, o miejscu i terminie której zawiadamia się m.in. właściciela nieruchomości, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym lub oddala wniosek o wywłaszczenie (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2). Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Stosownie zaś do art. 24 tego aktu prawnego, jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości. Sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, poza przypadkiem wymienionym w ust. 1, także wówczas, gdy osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne (art. 27 ust. 2). Suma odszkodowania złożona do depozytu sądowego przechodzi na własność Państwa jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazaniem skutków niepodjęcia (art. 27 ust. 3 powołanej ustawy). Ustalenia Sądu I instancji w zakresie zachowania przez organ wywłaszczeniowy podstawowych wymogów procedury, o której mowa wyżej, nie znajdują żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym, na podstawie którego orzekał Minister Infrastruktury. Ocena Sądu w zakresie zgodności przebiegu tej procedury z przepisami ustawy oraz prawidłowości samej decyzji w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu nie jest trafna. Nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że decyzja z dnia [...] listopada 1981 r. o wywłaszczeniu spełnia wymogi określone w art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz art. 24 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja ta nie wymienia bowiem imienia, nazwiska i adresów osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, co do tego, że decyzja wywłaszczeniowa w części ustalającej odszkodowanie spełnia ustawowe wymogi i nie jest obciążona kwalifikowaną wadą. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę, czy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej odszkodowania odpowiada prawu, obowiązany będzie dokonać raz jeszcze, po wcześniejszym ponownym zbadaniu, czy ustalenia organu, co do prawidłowości postępowania, w ramach którego została wydana decyzja wywłaszczeniowa, są prawidłowe (art. 8 k.p.a.). Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie Sąd oceni, czy przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom – w stanie faktycznym, w jakim wydana została decyzja wywłaszczeniowa – nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zachodzi żadna wątpliwość co do tego, że decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia [...] listopada 1981 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, skierowana do osoby nieżyjącej, obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenia Sądu w tym zakresie, jak również ustalenia, że wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji – w postaci nieodwracalnych skutków prawnych – są prawidłowe. Nie można jednak – zdaniem NSA – dokonywać oceny decyzji z dnia [...] listopada 1981 r. w zakresie ustalenia odszkodowania, na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w oderwaniu od powyższych ustaleń i okoliczności, w jakich doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Odmienne stwierdzenia Sądu w tym zakresie nie zasługują na aprobatę. Organ w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i jednocześnie odszkodowaniu posiadał wiedzę o tym, że L. M. nie może być podmiotem praw i obowiązków. Już samo wskazanie w tej decyzji, że odszkodowanie przysługuje nieustalonym spadkobiercom po zmarłym L. M. świadczy o wiedzy organu w tym zakresie. Nadto, organ stwierdził w uzasadnieniu, że do umowy kupna-sprzedaży nie doszło, bowiem nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu nieruchomości. Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym L. M. Sąd Powiatowy dla miasta Krakowa w Krakowie wydał w dniu [...] listopada 1972 r. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości podjęta została zaś przez organ po 9 latach od dnia wydania tego postanowienia. Ocena tych okoliczności, na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., została zupełnie pominięta przez organ administracji publicznej (art. 107 § 3 k.p.a.) a następnie przez Sąd I instancji, który dokonywał kontroli zgodności tej decyzji z prawem. Wskazania wymaga nadto, że ze względu na skutki prawne inaczej oceniane musi być orzeczenie w decyzji wywłaszczeniowej, w okolicznościach niniejszej sprawy, odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców, a zupełnie inny skutek prawny wywołuje brak udziału strony, czy uczestników w danym postępowaniu. Z tego względu ta druga okoliczność nie ma znaczenia w toku rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i niecelowe jest powoływanie się na nią jako argument przemawiający za niemożnością stwierdzenia wystąpienia kwalifikowanej wady. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem niniejszych rozważań. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał natomiast zarzut naruszenia § 29 ust. 1 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bowiem, iż istniała podstawa prawna do upoważnienia kierownika Zarządu Gospodarki Terenami do wydania w imieniu Naczelnika Miasta R. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 3 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji, Naczelny Sąd Administracyjny wydał na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 § 2 i art. 35 § 1 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a.