II SA/Gl 1012/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor, a zarazem obecnie skarżąca [...] Sp. z o.o. w W., zwróciła się do Starostwa Powiatowego w K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej "[...]" na działce nr [...] we W. Wniosek podpisany został przez działającą z upoważnienia inwestora A. W. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez B. Z. oraz upoważnienie dla osoby składającej wniosek podpisane przez W. S.. W aktach sprawy znajdują się ponadto odpisy pełnomocnictw udzielonych przez inwestora B. Z. do składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz W. S. do wystawiania i odwoływania upoważnień niezbędnych w procesie budowy stacji przekaźnikowych. W toku postępowania właściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji wnieśli pisemne sprzeciwy w stosunku do jej realizacji. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta K. nałożył w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) na S. F. – pełnomocnika [...] Sp. z o.o. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym polegających m.in. na sprzeczności tego projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. – w terminie do dnia [...] r. Po upływie tego terminu decyzją z dnia [...] r. Starosta K. odmówił S. F. jako pełnomocnikowi "[...]", zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] r. inwestor nie usunął sprzeczności projektu z ustaleniami planu miejscowego. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania inwestora, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym motywem tego rozstrzygnięcia było pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu następców prawnych właścicieli jednej z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazano ponadto, że zasadnie organ pierwszej instancji ustalił, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji w dniu [...] r. ponownie wydał postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązując S. F. do usunięcia sprzeczności projektu budowlanego z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora A. W. wyjaśniła, że planowana inwestycja, jako urządzenie infrastruktury technicznej, dla którego nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, jest zgodna z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji ponownie odmówił "S. F. pełnomocnikowi [...] sp. z o.o – [...] P., ul. [...]" zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielono stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami planu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania stwierdzono, że powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie były protesty i sprzeciwy mieszkańców, gdyż brak ich zgody pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i uznanie, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wadliwą wykładnię § 25 ust. 1 lit. e) i § 31 ust. 25 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 § 1 kpa w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 107 kpa w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu wywiedziono, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu, a nawet, gdyby przyjąć, że zapisany w tym planie zakaz realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko miałby zastosowanie w stosunku do wnioskowanej inwestycji, to i tak zapis ten jest nieważny w świetle obowiązujących przepisów prawa, co upoważnia sąd administracyjny do odmowy jego zastosowania. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wskazała, że do instalacji urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne (takim urządzeniem jest wnioskowana inwestycja) od dnia [...] r. nie jest wymagane pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieważności zapisów planu miejscowego, wskazał, że organy administracji są związane zarówno przepisami ustawy - Prawo budowlane, jak i zapisami obowiązującego planu, a ich obowiązkiem było zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do osoby nie posiadającej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 29 kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 kpa). Z art. 107 § 1 kpa wynika ponadto, że decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. Treść powołanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę w części oznaczającej strony powinna wskazywać osobę inwestora. Inaczej mówiąc adresatem takiej decyzji może być wyłącznie inwestor. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że inwestorem planowanego przedsięwzięcia jest skarżąca Spółka. Wynika to bezspornie z treści samego wniosku o pozwolenia na budowę, jak i z dołączonych do niego dokumentów. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji jako adresata wskazuje osobę S. F. Samo zatem sformułowanie, że odmawia się tej osobie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę musi skutkować uznaniem, że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazać przyjdzie ponadto, że w niczym nie usprawiedliwia wadliwości tej decyzji okoliczność, iż S. F. został określony jako pełnomocnik inwestora. W szczególności brak jest w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie S. F. do działania w imieniu inwestora. Pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu przed organami administracyjnymi była A. W., która podpisała wniosek inicjujący postępowanie i dołączyła stosowne upoważnienie. W toku postępowania, od chwili złożenia odwołania od pierwotnie wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji tj. od dnia [...] r. (data wpływu odwołania do organu) pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym na podstawie załączonego pełnomocnictwa stał się również r.pr. M. M. Brak jest zatem argumentu, który mógłby świadczyć jedynie o wadliwym sformułowaniu w oznaczeniu adresata decyzji poprzez odwrócenie kolejności, czy też dodanie do oznaczenia inwestora oznaczenia jego pełnomocnika, gdyż wskazany w osnowie decyzji S. F. nie był pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu. Nawet, gdyby w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo inwestora dla S. F., to i tak decyzję należałoby uznać za wydaną z naruszeniem prawa. W takiej sytuacji mielibyśmy bowiem do czynienia z sytuacją, w której organ pomylił rolę procesową strony z rolą jej pełnomocnika. Ustanowienie pełnomocnika w jakimkolwiek postępowaniu nie zmienia w żaden sposób kręgu stron tego postępowania, a tym samym nie może prowadzić do oznaczenia osoby pełnomocnika jako adresata decyzji. Ponadto, co wydaje się nie mniej istotne, decyzja organu pierwszej instancji, jako podmiot rzekomo reprezentowany przez S. F. wskazuje "[...] Sp. z o.o." oznaczając jej siedzibę jako P. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestorem jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., co wynika nie tylko ze złożonego wniosku i załączonych do niego dokumentów, ale również ze składanych na różnych etapach postępowania odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego. Wydanie decyzji w stosunku do S. F. i w dodatku jako pełnomocnika błędnie oznaczonego inwestora musi w świetle powyższego prowadzić do wniosku, że decyzja ta skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wydanie zatem decyzji w takich okolicznościach wyczerpuje przesłankę stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z naprowadzonych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącej, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę prawidłowo oznaczy adresata wydawanych rozstrzygnięć, w tym również ewentualnych postanowień dowodowych. W świetle bowiem powyższych ustaleń za wadliwe i nie wywołujące żadnych skutków należy uznać zapadłe w toku postępowania postanowienia wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organy wezmą ponadto pod uwagę zmiany w obowiązujących przepisach prawa, a po uprzednim wszechstronnym wyjaśnieniu rodzaju i charakteru inwestycji, w szczególności zmiany wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).