II SA/Po 666/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi S. R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Szaniecka /-/B. Kamieńska A. Ł. wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku warsztatu na gabinet weterynaryjny. Przedmiotowy budynek znajduje się na działce położonej przy ul. M. w S., ozn. geod. działki: obręb S., ark. [..], nr działki [..]. Wnioskujący wskazał, iż w istniejącym budynku warsztatu zostanie wydzielone pomieszczenie na poczekalnię i gabinet weterynaryjny o łącznej powierzchni ok. 35m2. W gabinecie weterynaryjnym przewidziane jest świadczenie usług w ramach profilaktyki i leczenie zwierząt. Pismem z dnia 17 września 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zawiadomił strony postępowania, że na wniosek z dnia 30 sierpnia 2007 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. S. i J. R. pismem z dnia 26 listopada 2007 r. zawiadomili organ prowadzący postępowanie, iż nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku, albowiem działka wnioskodawcy oraz przylegająca do niej ich działka są położone na zwężonym odcinku drogi. Dodatkowo podali, że ulica [...] jest gęsto zabudowana, co w efekcie doprowadzi do problemów związanych z parkowaniem samochodów klientów przyjeżdżających do planowanego gabinetu weterynaryjnego. Ponadto uczestnicy postępowania wyrazili obawę, iż harmider związany z ujadaniem i piskami psów i kotów będzie zakłócał im spokój. B. i A. Ł. ustosunkowując się do tego pisma wskazali, iż ul. [...]. na całym swoim odcinku jest jednolicie szeroka i nigdzie się nie zwęża. Przyjęcie kilku lub kilkunastu klientów w ciągu dnia na pewno nie spowoduje znacznego wzrostu ruchu kołowego i problemu z parkowaniem samochodów, tym bardziej że na terenie posesji będzie zorganizowane miejsce parkingowe. Wskazali, że na ul. [...]. znajdują się inne zakłady, do których w ciągu dnia wielokrotnie dojeżdżają samochody ciężarowe parkujące często na ulicy i nie stanowi to problemu dla mieszkańców. W gabinecie będzie wydzielona poczekalnia dla klientów, a ponadto część budynku, w której ma znajdować się gabinet, jest znacznie oddalona od granicy działki należącej do uczestników postępowania. Dodatkowo inwestorzy wskazali, że w przedmiotowym budynku wcześniej znajdował się zakład stolarski, która to działalność była zdecydowanie uciążliwsza i bardziej negatywnie oddziaływała na środowisko. Decyzją nr [..] z dnia [..] Burmistrz Miasta i Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku A. Ł. ustalił - na podstawie wyników przeprowadzonej analizy, oględzin w terenie i opisu inwestycji przedstawionego we wniosku - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku warsztatu na gabinet weterynaryjny na działce położonej w S., ul. [...]., nr geod. [..]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie nie objętym planem albowiem miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Swarzędza (uchwalony uchwałą XLIX/235/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21.02.1994 roku) stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. Działka stanowiąca teren inwestycji została ujęta w programie rolnym sporządzonym do planu miejscowego, nie wymaga więc zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tej sytuacji postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz o odpowiednie przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kierując się wytycznymi zawartymi w wymienionych przepisach organ ustalił, iż na działkach położonych w analizowanym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z drobną działalnością usługową. Obowiązujące przepisy nie uzależniają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od wyrażenia zgody przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Przewidywana działalność nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Projektowana inwestycja będzie znajdowała się w odległości ok. 5 m od granicy działki uczestników postępowania małżonków R. nr geod. [..], a ze względu na zaplanowaną poczekalnię poszczególni pacjenci nie będą oczekiwali na przyjęcie poza obrębem budynku. W odwołaniu od tej decyzji S. i J. R. zarzucili jej wydanie z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 1, art. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów wykonawczych oraz szeregu innych przepisów prawa, w tym zawierających regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, a także warunków sanitarnych. Skarżący wyjaśnili, iż organ "wydający zaskarżoną decyzję nie dokonał w sposób należyty badania podstawowych uwarunkowań prawnych i faktycznych, a także sporządzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu". Zdaniem skarżących organ powinien ocenić czy dane przedsięwzięcie planistyczne pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Charakter planowanej inwestycji godzi w interesy właścicieli sąsiednich działek, albowiem po jej zrealizowaniu mogą wystąpić utrudnienia ,takie jak: hałas, zakłócanie porządku, trudności związane z ruchem pojazdów, a ponadto niż zostanie zapewniona prawidłowa dbałość o środowisko oraz względy sanitarne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż została wydana z poszanowaniem prawa, a odwołanie nie posiada uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i deklaratoryjny, w której stwierdza się z punktu widzenia prawa dopuszczalność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie. Organ I instancji ma obowiązek wydać decyzję pozytywną jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W odwołaniu nie wskazano na czym polega i jakich przepisów dotyczy naruszenie przepisów odrębnych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. i J. R. Podnieśli, iż ta decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. zostały wydane z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego i postępowania. Organy I i II instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w efekcie nie zastosowały w sprawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo iż projektowana inwestycja narusza interes prawny skarżących. Ponadto zdaniem skarżących wydana decyzja narusza art. 1 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 omawianej ustawy przez pominięcie w procesie ustalania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymogów w tych przepisach przewidzianych, art. 60 przez nieprzeprowadzenie stosownych uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. oraz art. 7 i nast. k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieuwzględnienie słusznego interesu osób trzecich oraz interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Skarżący zarzucając organom orzekającym naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: upzp) nie wykazali na czym naruszenie to miałoby polegać. Ograniczyli się do wskazania, iż organy pominęły wymogi przewidziane w tych przepisach, w szczególności dotyczące ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego, a także nie sporządziły w sposób należyty analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Sąd badając legalność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dopatrzył się naruszenia powołanych przepisów. Wyjaśnić należy, że nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu ładu przestrzennego, w tym w zakresie urbanistyki i architektury w sytuacji, gdy nie dochodzi do jakiejkolwiek zmiany bryły istniejącego budynku poprzez jego przebudowę, rozbudowę bądź nadbudowę. W rozpoznawanej sprawie A. Ł. swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy ograniczył do zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku. Skoro zatem - zgodnie z tym wnioskiem - w niniejszej sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej tylko na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to przez fakt, że zamiar wnioskodawcy nie sprowadzał się do realizacji nowej zabudowy przedmiotowa inwestycja nie wymagała spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: upzp). Przepis ów stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ze sformułowanej tu zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że zamiarem ustawodawcy było dostosowanie nowej zabudowy do starej, a zatem o zastosowaniu tej zasady możemy mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Nie obejmuje ona zatem innych robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a więc stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który został już wniesiony. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy mówi bowiem wyraźnie o "nowej zabudowie", czyli o obiektach budowlanych nieistniejących do tej pory (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 498, por. również wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2006 r., II SA/Po 1011/05, dostępny na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl ). Jak już wyżej wyjaśniono, zamiar inwestycyjny A. Ł. polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego - ze stolarni na gabinet weterynaryjny. Chodzi zatem o faktyczne przekształcenie budynku w związku ze zmianą jego funkcji. Treść pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" jest częściowo określona w art. 71 prawa budowlanego. Mowa jest tam między innymi o przeróbce pomieszczeń na inny cel. Jest to więc podjęcie w istniejącym obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki - na przykład bezpieczeństwa pożarowego, warunki zdrowotne, higieniczno sanitarne, czy ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, pozbawiony podstaw jest zarzut nieuwzględnienia tych wymagań w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przewidywana działalność nie jest wymieniona w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz podkreślił, że wymiary projektowanego gabinetu (ok. 35 m2) nie pozwolą na przyjmowanie jednocześnie kilku pacjentów, a poszczególni pacjenci nie będą oczekiwali na przyjęcie poza obrębem budynku, lecz w wydzielonej poczekalni. Ponadto projektowany gabinet weterynaryjny usytuowany będzie w odległości ok. 5 m od granicy działki skarżących. Skarżący przeoczyli, iż wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z koniecznością uzyskania na nie pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 1 prawa budowlanego). Ten etap procesu inwestycyjnego będzie wymagał uzyskania stosownych uzgodnień. Dodatkowo wyjaśnić należy, że inwestor przed rozpoczęciem planowanego typu działalności w przedmiotowym budynku - musi jeszcze spełnić wymogi przewidziane dla gabinetów weterynaryjnych określone w art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz.U. Nr 11, poz. 95 ze zm.) oraz w § 2-7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań dla gabinetów weterynaryjnych (Dz.U. Nr 194, poz. 1990). Mając powyższe na względzie, Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących, jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 7 i następnych kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nieuwzględnienie słusznego interesu osób trzecich i interesu społecznego. Skarżący podnosząc, że przedmiotowa inwestycja stanowi dla nich zagrożenie związane z potencjalnym hałasem, zakłócaniem porządku i wzmożonym ruchem pojazdów powołują się na swój interes faktyczny, a nie prawny. Wskazać też trzeba, że organ I instancji w swej decyzji zobowiązał inwestora do zapewnienia parkingu dla klientów gabinetu weterynaryjnego na terenie jego działki. Ponadto - zważywszy na niewielką powierzchnię planowanego gabinetu tj. ok. 35 m2, jak i wymóg wyodrębnienia poza pokojem przyjęć również poczekalni (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt) trudno uznać, by tego rodzaju działalność mogła generować tak duże natężenie hałasu, że zakłócałoby to porządek i wiązało się z trudnościami komunikacyjnymi w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Mając ta wszystko na względzie Sąd , na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK