III SA/Kr 976/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał M. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 kwietnia 2008 r. w kwocie 153 zł. miesięcznie. Jako podstawę prawną wskazał art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 16, oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.) art. 104, art. 107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a także rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. z 2005 r., nr 105, poz. 881 późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 130, poz. 903). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Na podstawie przedłożonych dokumentów i w oparciu o powołany przepis ustalono, że skarżąca spełnia warunki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, iż jest inwalidką o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po przebytej chorobie w pierwszym roku życia. Orzeczenie o niepełnosprawności otrzymała dnia 11.03.2002r. i tym samym nabyła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca nie otrzymała informacji o możliwości wystąpienia o jego wypłatę, co zdaniem skarżącej było powinnością urzędnika. Dla skarżącej jest to ogromna strata finansowa. Podniosła ponadto, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna. Wspólne dochody skarżącej i jej niepełnosprawnej córki nie wystarczają na skromne życie, wykluczając możliwości rehabilitacji czy zakupu sprzętów ułatwiających egzystencję. Skarżąca wniosła o wypłatę zasiłku od momentu nabycia przez nią do niego prawa. Decyzją z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 2 kwietnia 2008 r. Skarżąca spełniła kryteria do przyznania zasiłku. Dlatego też organ I instancji przyznał zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności, poczynając od dnia 1 kwietnia 2008r., bezterminowo. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 24 ust. 2 stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 3a w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuacje poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Skarżąca orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] 2002 r. zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, na stałe. Ustalony stopień datuje się od dnia 11.03.2002r. Niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa. Dlatego też od dnia złożenia wniosku, przyznano wnioskowane świadczenie - bezterminowo. Wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą w dniu 2.04.2008 r., a zatem w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, od tego miesiąca przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Organ administracji jest związany terminem wskazanym w art. 24 i nie ma uprawnienia do ustalania terminu od którego należy przyznać świadczenie. M. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła, że orzeczenie o niepełnosprawności otrzymała 11 marca 2002 r. i z tym dniem powinna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny oraz brak pouczenia jej przez urzędników, iż przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny. Dlatego też wniosek złożyła dopiero w kwietniu 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego, wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] 2002 r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 11.03.2002 r. zaliczył M. P. urodzoną [...] 1954 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym na stałe, określając, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11.03.2002 r., niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej p.p.s.a. - przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W sprawowaniu tej kontroli, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd związany jest granicami sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest w istocie ta część decyzji, która określa datę początkową, z jaką skarżącej organ ustalił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Dokonana w tym zakresie i na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji prowadzi do wyżej wyrażonego wniosku o zasadności skargi, aczkolwiek częściowo z przyczyn innych niż podniesione na jej poparcie. Podstawę prawną decyzji organów obu instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego stanowił art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2006r., nr 139 poz. 992 ze zm.) określający, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P/28/07 stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki (derogacja niekonstytucyjnego przepisu) od daty ogłoszenia wyroku w organie promulgacyjnym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P/28/07, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007r., nr 200, poz. 1446. W dacie, więc wydania zaskarżonej decyzji t.j. w dniu 22 lipca 2008 r. oraz w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. 23 kwietnia 2008r. przepis art. 24 ust. 2 ustawy, już nie obowiązywał w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że istotą jest to: 1/ czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie, jako urzędowe stwierdzenie istnienia podstawowej, materialnoprawnej przesłanki uprawniającej do zasiłku, jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, (co jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania, w którym stwierdza się istnienie i stopień niepełnosprawności , 2/ czy też data wynikająca z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał stwierdził, że przepis ten samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez "prawidłowo wypełnione dokumenty" rozumie się także dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy obowiązujących w tym zakresie rozwiązań normatywnych stwierdził istnienie rozbieżności między bezwarunkowym unormowaniem ustawy i względnym unormowaniem rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy tj. Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.). Ustawową zasadą jest, że świadczenie przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem w rozporządzeniu znajduje się unormowanie przewidujące, że w wypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia o niepełnosprawności jest nie wydanie go przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust.3 i 4 Rozporządzenia z dnia 2.06.2005 r.). To unormowanie łagodzi rygoryzm art. 24 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej w tym zakresie, w jakim chodzi o opieszałość działania organów. Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku podniósł, że przepis zawarty w rozporządzeniu (§ 12 ust. 3 i 4) stworzył wyjątek od zasady przewidzianej w ustawie (w art. 24 ust. 2). Orzeczenie o niepełnosprawności, wydane w trybie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej określa datę (okres) jej powstania. Oznacza to, że od tej pory osoba legitymująca się takim orzeczeniem ponosi zwiększone wydatki związane z jej niepełnosprawnością. Art. 69 Konstytucji RP nakłada na władzę publiczną obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy i komunikacji społecznej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał datę ustalającą wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia, stwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jako początek ochrony praw osoby niepełnosprawnej. Rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, narusza wskazany art. 69 i art. 2 Konstytucji RP. Sąd ma na uwadze, że po częściowej utracie mocy obowiązującej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie dokonał stosownej zmiany przepisów w zakresie określenia terminu początkowego przyznania świadczenia. Należy też mieć na uwadze, że art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ust. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Ust. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, że zostały w nim określone grupy osób uprawnionych do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego z tym, że zasiłek pielęgnacyjny przysługujący osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2), oraz osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art. 16 ust. 3) uzależnione zostały od legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Prawo do tego zasiłku dla tych dwóch grup osób zostało, więc uzależnione od zaistnienia tej samej przesłanki. Dlatego też biorąc pod uwagę wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego i zawarte w jego uzasadnieniu wskazania należy uznać, że stwierdzenie niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczy także osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W sprawie poddanej kontroli Sądu, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia [...] 2002 r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 11.03.2002 r. zaliczył M. P. urodzoną [...] 1954 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym na stałe, określając, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11.03.2002 r., niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ będąc związany powyższą oceną prawną i wskazaniami rozważy, czy skarżąca ma prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od daty ustalonego stopnia niepełnosprawności, mając na uwadze fakt, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa, jednakże ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11.03.2002 r., (co wynika z orzeczenia o niepełnosprawności). Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.