II SA/Kr 1202/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Jan Zimmermann WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L. J. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 1202/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy , na podstawie art. 36 ust. 4 , art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717), uchwały Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca Nr XIX/110/04 z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca ustalił jednorazową opłatę należną od L.J. jako zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w S. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1 i 2 - w wysokości 6.484,30 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastrzegając, że wymienioną kwotę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym "decyzja stała się ostateczna". Od powyższej decyzji L.J. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wniósł o umorzenie w całości lub w części ustalonej opłaty oraz o wypłacenie odszkodowania za zajęcie przez Urząd Gminy części nieruchomości w celu poszerzenia drogi nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. [...] zmodyfikowało rozstrzygnięcie organu I instancji co do terminu uiszczenia opłaty określając go jako "14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji orzekającej o wysokości opłaty", w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO podało co następuje: Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Podstawową przesłanką do pobierania opłaty, o której mowa powyżej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, winien więc zostać ustalony bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. W niniejszej sprawie, na skutek uchwalenia przepisów prawa miejscowego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W dniu 18 lipca 2004 r. Rada Gminy Kocmyrzów - Luborzyca podjęła uchwałę nr XIX/110/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca, w wyniku czego nastąpiła zmiana przeznaczenia części nieruchomości na tereny komunikacyjne i zabudowy mieszkaniowej. "Będąca przedmiotem zbycia nieruchomość znajduje się w pasie około [...] m w terenach komunikacji drogowej, w pasie ok. [...] m (działka nr 1 ) oraz [...] m (działka nr 1 i 2 ) w terenach [...] , a w pozostałej części w terenach [...]". W uchwalonym planie przewidziano dla nieruchomości znajdujących się w obszarze [...] stawkę opłaty w wysokości 10%. Umową sprzedaży z dnia [...]2007 r. rep.[...] L.J. zbył przysługujące mu prawo własności nieruchomości na rzecz W. i M.P., Z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż w związku z uchwaleniem planu "nastąpiła zmiana przeznaczenia odnośnie części opisanej powyżej nieruchomości położonej w terenach komunikacyjnych i zabudowy mieszkaniowej". W wyniku uchwalenia planu wartość rynkowa części szacowanej nieruchomości wg. stanu z dnia wejścia w życie planu i wg. poziomu cen z dnia sprzedaży wzrosła "skutkiem nowego określenia przeznaczenia części zbytej nieruchomości". Wzrost wartości szacowanej nieruchomości spowodowany zmianą planu odpowiada kwocie 66.778 zł., przy czym dla części nieruchomości znajdującej się po uchwaleniu planu na obszarze [...] (część działki nr 1 ) zmiana wartości wynosi 64.843,00 zł., z czego 10% wynosi 6.484,30 zł. Spełnienie dyspozycji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy rodzi po stronie odpowiedniego organu obowiązek naliczenia opłaty i nie ma możliwości działania tutaj w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Brak też jest podstaw do ustalania w ramach niniejszego postępowania powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz wysokości odszkodowania z tego tytułu. Nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie w całości bądź w części wymierzonej opłaty. Możliwość uzyskania ulgi w tym zakresie, winna zostać ewentualnie oparta o regulację przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.J. wniósł o umorzenie w całości lub w części naliczonej opłaty planistycznej w kwocie 6.484,30 zł z uwagi na to, że wzrost wartości nieruchomości jego zdaniem nie pozostaje w związku z uchwaleniem planu miejscowego oraz o wypłatę kwoty 6.500,00 zł. tytułem odszkodowania za zajęcie przez Gminę opisanej nieruchomości dla celów poszerzenia drogi nr [...] . W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wzrost wartości nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr 1 i 2 pozostawał bez związku z uchwaleniem planu miejscowego. Stan prawny nieruchomości pozostaje od 15 lat niezmieniony. W dniu [...] czerwca 1997 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę [...] , wobec czego nie widział potrzeby występowania "o przekwalifikowanie działek". Działka przylega do zabudowanych działek sąsiednich, ma doprowadzone wodę, energię elektryczną i zapewniony dojazd. Skarżący zarzucił ponadto, iż nie przesłano mu operatu szacunkowego, a jedynie mógł pobieżnie zapoznać się z jego treścią w Urzędzie Gminy. Podniósł, iż z uwagi na to, że operat został sporządzony na zlecenie Urzędu Gminy to wiadomym jest, iż jest dla skarżącego niekorzystny. Nadto podał, że nie dokonano wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu, co rodzi pole do sporów w zakresie jej wartości. Do skargi skarżący dołączył kserokopię decyzji Wójta Gminy K.-L. z dnia [...] czerwca 1997 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa zagrody tj. budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego na działkach nr 1 i 2 ", w której opisano wymagania dotyczące linii zabudowy i architektury mające wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Kolegium dodało, że zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ, który zlecił rzeczoznawcy szacowanie nieruchomości, ma obowiązek umożliwić stronie przeglądanie operatu i sporządzanie z niego notatek i odpisów. Wydanie odpisów z operatu następuje na wniosek strony uzasadniony ważnym jej interesem. Skarżący zapoznał się z operatem, ale wniosku o wydanie z niego odpisów nie złożył. Operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. Na jego ocenę nie ma wpływu to, iż w roku 1997 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę i że do nieruchomości doprowadzone są media. Przyłącza istniały już przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich istnienie pozostawało bez wpływu na wartość nieruchomości. Ustalony wzrost wartości wynika wyłącznie ze zmiany przeznaczenia części nieruchomości, która objęta została przeznaczeniem pod zabudowę i komunikację drogową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć niedokładnie z przyczyn w niej wskazanych. Odrzucić trzeba na wstępie, jako nie znajdujące podstawy prawnej, a przedstawione w formie wniosków skargi, żądania umorzenia należności i przyznania odszkodowania. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej, lecz ocenia legalność (zgodność z prawem) aktu wydanego przez organ i zaskarżonego przez stronę. W wyniku takiej oceny Sąd może, w uwzględnieniu skargi uchylić akt, względnie stwierdzić jego nieważność ( w określonych sytuacjach stwierdzić wydanie aktu z naruszeniem prawa). Nigdy natomiast Sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie zastępuje organu w jego kompetencjach. Nie było też uzasadnione oczekiwanie skarżącego, że tak samo sformułowane w odwołaniu wnioski zostaną załatwione przez organ odwoławczy. Przedmiotem sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ I instancji było ustalenie i wymierzenie opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. renta planistyczna), a nie umorzenie należności, czy przyznanie odszkodowania. Organ odwoławczy rozstrzygnął w granicach tej samej sprawy, którą rozpatrzył organ I instancji słusznie uznając, że w granicach tych nie mieści się ani kwestia umorzenia naliczonej należności, ani kwestia odszkodowania za zajęcie części nieruchomości. Nie ma bowiem przepisu prawa, który uprawniałby organ do rozstrzygania co do takich wniosków strony w ramach sprawy o tzw. rentę planistyczną. Zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu. Sprawa bowiem nie została należycie wyjaśniona. Choć w podstawie prawnej decyzji wymieniony został przepis art. 37 ust 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ani jego treść nie została w decyzji przywołana, ani nie wskazano okoliczności faktycznych sprawy, które miałyby hipotezie tej normy odpowiadać i przesądzać o jej prawidłowym zastosowaniu. Zgodnie z w/w przepisem obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie zaś do ust. 11 w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Według § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r.) wydanego w realizacji delegacji zawartej w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości, a stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. W przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Do treści cytowanych przepisów nawiązał rzeczoznawca podkreślając, że w okolicznościach sprawy, w której powierzono mu sporządzenia operatu, miarodajnym kryterium dla szacowania wzrostu wartości nieruchomości jest faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził rzeczoznawca, że na potrzeby opinii przyjmuje taki sposób wykorzystania nieruchomości sprzed uchwalenia planu, jaki wynika z ewidencji gruntów . Jednocześnie jednak zastrzegł, że kwestia ta mieści się w sferze faktów, których ustalenie należy do organu, a nie do niego. Do tego oczywiście trafnego spostrzeżenia organy się nie odniosły, a co więcej nie poczyniły żadnych własnych ustaleń co do sposobu korzystania z nieruchomości. Problem, jak się wydaje, w ogóle nie został przez organy dostrzeżony. Co więcej, organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w pierwszej kolejności opisał przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując zresztą czy i jakie znaczenie w sprawie temu przeznaczeniu przypisuje. Nawet jednak to ustalenie nie zostało poczynione prawidłowo. Dane o przeznaczeniu nieruchomości zarówno w starym, jak i w nowym planie nie stanowią wyniku analizy materiału źródłowego w postaci tekstów planów i ich części graficznych, lecz stanowią cytat z krótkiej notatki (z ręcznymi dopiskami) sporządzonej przez urzędnika działającego "z upoważnienia Wójta". W aktach nie ma ani tekstu starego planu, ani jego części graficznej obrazującej położenie nieruchomości, nie ma też żadnego graficznego dokumentu pozwalającego na ustalenie położenia nieruchomości w stosunku do przeznaczeń poszczególnych terenów w obecnie obowiązującym planie. Nie jest więc możliwa weryfikacja twierdzeń skarżącego nawiązujących do treści przedłożonej przy skardze decyzji wzizt (w której dopuszczono jednak zabudowę na działkach 1 i 2 na podstawie "starego planu"), a ustalenie organów co do przeznaczenia części działek nr 1 i 2 w nowym planie pozostaje zawieszone w próżni. Oceny tej nie zmienia to, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, cytowane powyżej w sposób dosłowny "wymiary" części nieruchomości, której dotyczy zmiana przeznaczenia. Nie sposób bowiem dociec, w jaki sposób, na podstawie tychże wymiarów policzona została powierzchnia interesującej części. Nie ulega zaś kwestii, że ustalenie powierzchni tej części, jako istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, należało do organu. Takiego wyliczenia zresztą nie zawiera też operat szacunkowy. Rzeczoznawca, przyjęte w wyniku szacunku ceny (wg. faktycznego korzystania i według nowego przeznaczenia) jednostki powierzchni przemnaża przez liczbę "3296"(0,3296), ale wielkości tej w samym rachunku nie opisuje. Tylko z opisu "podejścia i metody" ( "określono wartość rynkową części nieruchomości jako iloczyn sumy współczynników korygującej, średniej ceny jednostkowej im powierzchni części nieruchomości") wynika, że liczba ta ma odpowiadać powierzchni. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że wedle operatu, w owej "części nieruchomości" mieszczą się z kolei dwie o odrębnym przeznaczeniu w nowym planie : pod urządzenia komunikacji i pod zabudowę. Także i powierzchnia każdej z nich nie została ustalona (policzona). W celu jednak określenia wartości rynkowej całą część (obejmującą oba przeznaczenia) biegły porównywał do cen nieruchomości opisanych jako "tereny zabudowy". Dopiero w ostatecznie wyliczonej globalnej kwocie wzrostu wartości (66.788 zł.) biegły wskazał kwotę 64.843 zł. jako dotyczącą "części położonej w terenach [...] " nie wyjaśniając jednak mechanizmu i czynników takiej operacji, w tym też tego, czy i jaki wpływ na wyliczoną kwotę miało przyjęcie do porównań części nieruchomości o dwojakim przeznaczeniu. Operat szacunkowy ma z istoty swej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu: ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom. W opisanej sytuacji absolutnie niewystarczające było poprzestanie przez organ odwoławczy na ogólnikowym stwierdzeniu, że "operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo". Przy braku podstawowych ustaleń faktycznych (powierzchnia i położenie części nieruchomości, których zmiana i rodzaj przeznaczenia dotyczy, sposób korzystania z nich przed uchwaleniem planu, względnie ich przeznaczenie w poprzednim planie lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – o ile taka obowiązywała) niemożliwa była prawidłowa ocena operatu jako dowodu w sprawie. Przyjęcie odpowiednich punktów odniesienia (faktów i prawa) pozwoli z pewnością na wyjaśnienie sygnalizowanych wątpliwości dotyczących operatu. Co do zarzutu skargi dotyczącego nie doręczenia operatu podzielić należy wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Kwestię dostępu do operatu reguluje przepis art. 156 ust 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który nie przewiduje doręczania operatu stronom. Również za prawidłowe uznać należy stanowisko organu co do tego, że w celu wyliczenia tzw. renty planistycznej szacowana jest rynkowa cena nieruchomości wg. cen z daty jej zbycia , a nie – jak chciałby tego skarżący – z daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób ustalania renty uregulowany został wprost w cytowanym powyżej § 50 rozporządzenia Rady ministrów z 21 września 2004 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono decyzje organów obu instancji, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 kpa. O zakazie wykonywania decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152, a o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w/w ustawy.