II SA/Wr 224/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L. M. i M. M. na pisma Prezydenta Miasta L. z dnia 28 lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 1 kwietnia 2008 r. L. M. i M. M. skierowali bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na: "Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. S. w L. obręb P., pismo nr [...] z dnia 28 lutego 2008 r. skierowane do L. M. i nr [...] z dnia 28 lutego 2008 r. skierowane do M. M.". Ponadto zaskarżyli "opieszałość w rozpatrywaniu wniosków, żądanie dostarczenia dokumentów nie wymaganych przepisami ustawy tj. zaświadczeń o dochodach z Urzędów Skarbowych, twierdzenie, że udzielenie bonifikaty nie wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami a jest uzależnione od woli Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, twierdzenie o niepodleganiu pod przepisy k.p.a. nieuzasadnienie z jakiego przepisu wynika, że termin 31 marca każdego roku jest terminem ostatecznym dla złożenia wniosku o bonifikatę, kwestionowanie wiarygodności dokumentów wystawionych przez Urząd Skarbowy". Wobec takiego sformułowania skargi, zgodnie z Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II, wezwano skarżących do wyjaśnienia, co jest przedmiotem wniesionej przez nich skargi, informując jednocześnie, jakie akty i czynności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być poddane kontroli sądów administracyjnych. Na wezwanie Sądu L. M. i M.M. wyjaśnili, że wnoszą skargę na "Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. S. w L. obręb P., pisma: [...] z dnia 28 lutego 2008 r. skierowane do L.M. oraz [...] z dnia 28 lutego 2008 r. skierowane do M. M.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniach 12 i 15 listopada 2007 r. skarżący wystąpili z wnioskami o udzielenie bonifikaty od opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 74 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przywołanymi pismami z dnia 28 lutego 2008 r. poinformowano ich o odmowie udzielenia bonifikaty z powodu złożenia wniosków po terminie tj. po dniu 31 marca roku 2005, 2006 i 2007 wskazując, że przywołane daty stanowiły ostateczne terminy dla złożenia wniosków o bonifikaty. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżący wystąpili do organu o "prawne uzasadnienie" wskazanego przez organ terminu i odmowy udzielenia bonifikaty. Złożyli również skargę do Rady Miasta L., która w uchwałach z dnia 31 marca 2008 r. (Nr [...] i [...]) uznała je za uzasadnione. Na koniec skarżący wyjaśnili, że ponieważ Rada nie może nakazać ponownego rozpatrzenia ich wniosków ani spowodować zmiany stanowiska Urzędu, zatem uznali za konieczne zwrócenie się do Sądu w przedmiocie odmowy udzielania im bonifikaty od opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Dodać należy, że pisma z dnia 28 lutego 2008 r. wskazane przez skarżących jako przedmiot zaskarżenia, stanowią w istocie odpowiedź udzieloną przez Prezydenta L. na ich skargi z dnia 17 grudnia 2007 r. do Wojewody na opieszałość Wydziału Gospodarki Nieruchomościami przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie bonifikat od opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oraz na podobne skargi wniesione do Prezydenta L. i Rady Miejskiej L. W piśmie tym, oprócz stanowiska co do niezasadności skargi na działalność urzędników Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta w L. zawarta była również informacja, że udzielenie bonifikaty bądź jej odmowa następuje w formie oświadczenia woli a nie w formie decyzji administracyjnej i w tych sprawach nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Wyjaśniono też, że skoro termin wnoszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu upływa z dniem 31 marca każdego roku, zatem złożenie wniosku o udzielenie bonifikaty za lata 2006 i 2007, po 31 marca 2006 i 31 marca 2007 r., uniemożliwia jego pozytywne rozpatrzenie. W odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona przeciwna – Prezydent L., wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 53 § 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy oraz argumentację merytoryczną na poparcie prezentowanego dotychczas stanowiska. Ponadto stwierdził, że czynności organu wykonawczego gminy podejmowane na podstawie art. 74 ustawy o gospodarce nieruchomościami – bądź ich brak, nie dotyczą sprawy administracyjnej. Zatem odmowa udzielenia bonifikaty nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udzielenie bonifikaty ma charakter cywilnoprawny. Nie jest to więc również postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a. i stanowisko w tej sprawie nie jest wyrażane formie decyzji administracyjnej. Zaznaczono, że wprawdzie w sprawach dotyczących aktualizacji opłat rocznych stosuje się przepisy k.p.a. ale tylko w ograniczonym zakresie i nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu tego aktu. Przedmiotowe skargi w istocie dotyczą zatem sporu o wysokość należnej opłaty za użytkowanie wieczyste. Zdaniem strony przeciwnej spór sądowy o ustalenie należnej opłaty rocznej mógł być wywołany jako spór o ustalenie z powództwa na podstawie art. 189 k.p.c. Spór co do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyłączony jest więc z kognicji sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. L. M. potwierdził, że przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta L. z dnia 28 lutego 2008 r. jedynie w tym zakresie w jakim zawiera ono informację o odmowie udzielenia bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn.zm) – zwanej w dalszej części wywodów u.p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie, między innymi, w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (§ 2 pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy żalenie (§ 2 pkt 3); inne niż decyzje i postanowienia (określone w pkt 1-3) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§ 2 pkt 4); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5); akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (§ 2 pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (§ 2 pkt 7). Przywołane przepisy jednoznacznie określają zatem jakiego rodzaju działalność organów administracji publicznej może być objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Mają one zatem kluczowe znaczenie przy ustalaniu, czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie może być uznana za dopuszczalną. W rozpoznawanej obecnie sprawie – jak wynika z oświadczeń skarżących – przedmiotem skargi są pisma Prezydenta L. w części w jakiej zawarto w nich odmowne stanowisko w sprawie udzielenia bonifikaty od opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 74 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Na podstawie przywołanego przepisu właściwy organ udziela bonifikaty w przypadku na wniosek użytkownika wieczystego jeżeli spełnia on wskazane w tym przepisie kryteria dochodowe. Udzielenie bonifikaty to w istocie obniżenie należnej za dany rok opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić wypada, że zaskarżone pisma w zakresie w jakim informują skarżących o braku możliwości udzielenia bonifikat od opłaty za użytkowanie wieczyste - nie należą do żadnej z form działalności administracji publicznej poddanej kontroli sądów administracyjnych, wymienionej w art. 3 § 2 u. p. p. s. a. Pamiętać bowiem trzeba, że działalność organów administracji publicznej może przybierać nie tylko formy wymienione w art. 3 § 2 p. p. s. a., ale również inne, w tym takie, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Jeżeli organ administracji publicznej zawiera z innym podmiotem umowę to nawiązuje się pomiędzy nimi, jako jej stronami, stosunek o charakterze cywilnoprawnym, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), określający prawa i obowiązki stron tego stosunku Nie budzi wątpliwości, że stosunek prawny istniejący pomiędzy skarżącymi a Gminą L. ukształtowany został na podstawie postanowień umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz odpowiednich przepisów ustawy (Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mamy więc tutaj do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym . Jak zaznaczono należy odróżniać i oddzielać oświadczenia organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Skarżący żądają obniżenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego a więc żądają w istocie zmiany treści ukształtowanego już stosunku cywilnoprawnego. Nie budzi wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Dotyczy to zarówno pierwszej opłaty, jak i opłat rocznych. Obowiązek uiszczania opłat wynika wprost z ustawy, jednak ustalenie wysokości opłaty rocznej następuje w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (art. 29 i art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 239 k.c). Cywilnoprawny charakter opłaty rocznej potwierdza także obowiązujący tryb jej aktualizacji, która następuje w drodze wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty i złożenia oferty przyjęcia jej nowej wysokości, z poddaniem tego trybu kontroli sądu powszechnego (art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do egzekwowania należności z tytułu opłat właściwa jest egzekucja sądowa (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt III CZP 47/04, OSNC 2005/5/74, i powołane w uzasadnieniu uchwały inne uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, oraz z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97). W konsekwencji, uprawnione jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie skarżący żądają od organu administracji złożenia oświadczenia woli, w sferze prawa cywilnego a spór dotyczy prawnorzeczowego elementu stosunku cywilnoprawnego o charakterze prywatnoprawnym pozbawionego władztwa administracyjnego. Podobnie jak spór wywołany podwyższeniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przez właściciela gruntu, również spór dotyczący obniżenia istniejącej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (czy to ze względu na wysokość stawki procentowej, czy też ze względu na możliwość jej obniżenia przez bonifikatę – fakultatywną lub obligatoryjną), jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Dodać wypada, że do rozpoznania spraw cywilnoprawnych powołane zostały sądy powszechne (art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 u.p.p.s.a., postanowił skargę jako niedopuszczalną odrzucić.