VI SA/Wa 1854/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. nakładającej na M. S.A. z siedzibą w K. [...] karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. w K. na przystanku K. zatrzymano do kontroli autobus o nr rej. [...] należący do M. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolowanym pojazdem M. wykonywała przewozy regularne osób na linii nr [...]. Kierowca posiadał w pojeździe rozkład jazdy, ale nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Stwierdzono naruszenie przepisów art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej cytowana jako u.t.d.) oraz lp. 2.1 załącznika do tej ustawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył stronę o przysługującym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz o prawie do zgłaszania żądań. W toku postępowania administracyjnego M. wyjaśniła, iż wskazane przez organ naruszenia były wynikiem błędu organizacyjnego, polegającego na niedostarczeniu na czas stosownych zezwoleń, które zostały odebrane z Zarządu Transportu Publicznego w dniu kontroli, ale po kontroli. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji pismem z [...] lipca 2007 r. skarżąca wniosła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dni od doręczenia decyzji. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007r. o nałożeniu kary stała się ostateczna i prawomocna. Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. skarżąca wystąpiła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub alternatywnie o uchylenie tej decyzji na podstawie art.154 § 1 kpa. Wywiodła przyczyny, które jej zdaniem skutkują nieważnością decyzji o nałożeniu kary. Wskazała, że w związku z treścią art. 18 ust. 1a u.t.d., który stanowi, iż nie wymaga uzyskania zezwolenia tymczasowe wykonywanie przewozów osób w przypadku klęsk żywiołowych lub wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy, skarżąca w ogóle nie musiała posiadać zezwolenia na wykonywanie transportu regularnego na linii [...]. Wykonywanie kontrolowanego przewozu związane było z wykonywaną przebudową pętli tramwajowej przy ul. K. i zakłóceniami w komunikacji tramwajowej. Uruchomiona została komunikacja zastępcza, którą wykonywała także M. skontrolowanym autobusem na linii [...]. Zdaniem skarżącej zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego na linii zastępczej nie jest wymagane ze względu na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 1a u.t.d. Skarżąca kierując się ostrożnością w prowadzeniu działalności gospodarczej wystąpiła jednak o zezwolenie i w dniu kontroli je posiadała. Fakt nieokazania go podczas kontroli nie oznacza wykonywania przewozu bez zezwolenia. Skarżąca zarzuciła też bezprawne dwukrotne nałożenie kary pieniężnej za to samo zdarzenie, w łącznej wysokości 12.000 zł, gdyż skontrolowano kolejno dwa autobusy kursujące na tej samej linii. Ponadto "z ostrożności procesowej" wniosła o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 kpa z uwagi na przemawiający za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6000 zł. Organ stwierdził, iż ostateczne decyzje administracyjne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie wskazane w art. 156 § 1 kpa. Skarżąca powołała się na przesłankę z art.156 § 1 p.2 kpa tj wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która w jego ocenie nie ma zastosowania w sprawie niniejszej. Zdaniem organu skarżąca dokonała błędnej wykładni art. 18 ust. 1b u.t.d. i rozszerzająco potraktowała przesłanki wyłączające konieczność uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów tymczasowych. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1b u.t.d. w przypadku wystąpienia zakłóceń przewoźnik drogowy i podmiot wykonujący transport w innych gałęziach niż transport drogowy, w którego zastępstwie transport jest wykonywany, powinny zawrzeć pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłosić ten fakt właściwemu organowi. Zgłoszenie powyższe nie miało miejsca i w związku z tym strona miała obowiązek posiadania zezwolenia. Nawet jeżeli uznać, że wystąpienie zakłóceń w przewozach będących następstwem wcześniej zaplanowanego remontu zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz zastępczy, to warunki i termin ich wykonywania winny być zgłoszone właściwemu organowi, a strona takiego zgłoszenia nie dokonała. Strona w chwili kontroli nie posiadała zezwolenia, gdyż odebrała je dopiero po kontroli, zaś byt prawny decyzji administracyjnej zaczyna się od doręczenia jej stronie. W sprawie nie doszło do podwójnego ukarania, gdyż tożsama była tylko podstawa prawna dwóch nałożonych kar, jednak podstawy faktyczne były różne. Podstawą stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 p. 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, które występuje wtedy, gdy treść decyzji Pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawnego, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana. Możliwość wyboru różnych interpretacji przepisu prawa i przyjęcie jednej z nich, nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że nie zawierała porozumienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1b u.t.d., ponieważ sama wykonuje różne rodzaje transportu. Obowiązek zawiadomienia organu dotyczy zawarcia porozumienia, a nie zawiadomienia o wykonywaniu transportu tymczasowego. Spełnienie obowiązku nie ma wpływu na dopuszczalność podejmowania przewozów tymczasowych, gdyż uprawnienie do wykonywania przewozów zastępczych powstaje z chwilą wystąpienia okoliczności je uzasadniających, wymienionych w art. 18 ust. 1a u.t.d. Zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między jej wydaniem a doręczeniem, zatem błędne jest twierdzenie organu, że strona nie posiadała wymaganego zezwolenia, bowiem zezwolenie to posiadała, a jedynie kierowca nie miał go podczas kontroli. W sprawie doszło do dwukrotnego ukarania za ten sam czyn, gdyż skontrolowano dwa autobusy kursujące co 10 minut. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Organ podniósł, że obowiązek powiadomienia organu o przewozach zastępczych jest niezależny od zawarcia porozumienia o ich wykonywaniu i strona miała obowiązek dokonania powiadomienia. Organ podkreślił, iż strona odebrała zezwolenie dopiero po ukończeniu kontroli i tym samym prawo wynikające z zezwolenia uzyskała po jego odebraniu. W chwili kontroli nieodebrane zezwolenie nie wywoływało jeszcze skutków prawnych i wykonywany przewóz odbywał się bez zezwolenia. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie doszło do podwójnego ukarania za ten sam czyn. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 1a i 1b u.t.d. poprzez niewłaściwą wykładnię uznającą, iż warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia jest dokonanie zgłoszenia o wykonywaniu transportu tymczasowego; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie porozumień zawartych między przewoźnikami, a nie samego faktu rozpoczęcia wykonywania przewozu tymczasowego. Sposób interpretacji przepisów art. 18 ust. 1a i 1b u.t.d. powoduje rażące naruszenie prawa przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż przedmiotowe przepisy u.t.d. zostały w niniejszej sprawie zinterpretowane w sposób prawidłowy a ich inna interpretacja przez skarżącą nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, że równolegle do rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. organ rozpatrywał także drugi wniosek zawarty przez M. w piśmie z dnia [...] października 2007 r. tj. jest wniosek o uchylenie tej decyzji w trybie art.154 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ odmówił uchylenia decyzji w trybie art.154 kpa, a decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do stwierdzenia nieważności. W doktrynie wskazuje się, że wady, o których mowa w art.156 § 1 p.1-6 kpa w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i ze swej istoty nie są to wady o charakterze proceduralnym. Wady dotyczyć muszą decyzji, bowiem ocenie podlega sama decyzja. Wady decyzji powodujące nieważność tylko wyjątkowo polegać mogą również na naruszeniu szczególnie istotnych przepisów kpa /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego.Komentarz" Wyd, C.H.Beck Warszawa 2003 s. 698/. Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 p. 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego /por. cytowany komentarz s. 721/. Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W sprawie niniejszej M. wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. zarzucając rażące naruszenie prawa polegające na wadliwej wykładni art. 18 ust. 1a i 1b u.t.d. Tak sformułowany zarzut nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż jak wskazano wyżej, rażące naruszenie prawa polega na naruszeniu przepisu prawa, którego treść, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Odmienne poglądy dotyczące wykładni zastosowanego przepisu prawa mogą być podnoszone w trybie kontroli instancyjnej i sądowej. W trybie kontroli nadzwyczajnej mogą być natomiast usuwane jedynie wady kwalifikowane, a na podstawie art.156 § 1 p.2 kpa – wady polegające na rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. W K. wydawanie zezwoleń należy do prezydenta miasta K.. Jest niesporne, że w chwili wykonywania kontroli drogowej M. nie miała zezwolenia na przewóz regularny, a kierowca nie posiadał wypisu z tego zezwolenia. Jak oświadczyła sama spółka M., zezwolenie zostało doręczone spółce w dniu kontroli, ale po kontroli, zatem trafny jest pogląd organu, że w chwili kontroli decyzja o zezwoleniu, jeszcze nie była doręczona stronie i nie funkcjonowała w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy nie narusza prawa dokonane przez organ ustalenie, że M. w chwili kontroli zezwolenia nie miała. Pozostaje do rozważenia, czy M. była zobowiązana mieć to zezwolenie. Art. 18 ust. 1a u.t.d. stanowi, że nie wymaga uzyskania zezwolenia tymczasowe wykonywanie przewozów osób w przypadku /.../ wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi, niż transport drogowy. Jeżeli przyjąć, niepoparte żadnymi dowodami, twierdzenia strony, że z powodu remontu została wyłączona komunikacja tramwajowa na omawianej trasie, to należy uznać, że wystąpiły zakłócenia w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi (tramwaje). Samo wystąpienie zakłóceń nie jest jednak wystarczającą przesłanką do podjęcia regularnego transportu zastępczego przez podmiot go wykonujący. Jak wynika z art. 18ust. 1b u.t.d. konieczne jest zawarcie stosownego porozumienia między podmiotem, który nie będzie mógł wykonywać komunikacji oraz podmiotem, który przejmie wykonywanie transportu zastępczego, określające warunki i termin wykonywania przewozów oraz zgłoszenie tego faktu organowi. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy oba rodzaje komunikacji (transport tramwajowy i transport autobusowy) wykonuje ten sam podmiot – M. porozumienie nie jest konieczne. Natomiast konieczne jest zgłoszenie właściwemu organowi (Prezydentowi K.) faktu przejęcia transportu tramwajowego przez transport autobusowy oraz określenie warunków i terminu jego wykonywania. Nie do zaakceptowania jest bowiem pogląd, że organ, do którego należy decydowanie o całokształcie przewozów regularnych na danym terenie, może nie być powiadomiony o przejęciu zakłóconego rodzaju komunikacji tramwajowej przez regularny transport autobusowy. Organ wydający zezwolenia na transport regularny jest "gospodarzem transportu regularnego" na danym terenie, zatem w sytuacjach awaryjnych, kiedy niezbędne jest szybkie działanie, choć nie musi wydawać zezwolenia, musi zostać powiadomiony o podjętych działaniach. Tylko dokonanie właściwego powiadomienia przez podmiot przejmujący transport zastępczy zwalnia ten podmiot z obowiązku uzyskania zezwolenia na transport regularny. Pogląd odmienny prowadziłby do pełnej dowolności działania podmiotów gospodarczych i utracie kontroli przez organ nad kształtem wykonywanego transportu regularnego. W ocenie Sądu wykładnia prawa zastosowana przez organ przy wydawaniu decyzji była więc prawidłowa. Dokonanie powiadomienia o podjęciu transportu zastępczego w warunkach z art. 18 ust. 1a u.t.d. zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia na ten transport. Jednak, jak wskazano wyżej różnice poglądów, co do wykładni prawa mogły być podnoszone jedynie w toku kontroli instancyjnej, zaś spór, co do wykładni prawa, nie może być podstawą żądania unieważnienia decyzji, gdyż różnice wykładni przepisu prawa, którego treść może nie być oczywista, nie prowadzą do jego rażącego naruszenia. Zupełnie bezzasadny jest także zarzut dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie prawa. Po pierwsze zarzut ten nie jest w żaden sposób udokumentowany. Z pism strony można się jedynie domyślać, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. skontrolowano dwa autobusy skarżącej wykonujące transport regularny na linii [...] i każdy ze skontrolowanych przewozów potraktowano, jako podlegający karze przewóz bez zezwolenia. Takie postępowanie organu było oczywiście prawidłowe. Każdy przewóz regularny musi odbywać się w ramach udzielonego zezwolenia, a każdy pojazd wykonujący przewóz regularny musi być zaopatrzony w stosowny wypis z zezwolenia. Naruszenie omawianych obowiązków przez każdy pojazd stanowi oddzielne naruszenie prawa i podlega karze, zatem nałożenie kary za przejazdy bez zezwolenia wykonywane przez kolejne autobusy skarżącej nie naruszało prawa. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organ zasadnie uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zważywszy powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.