VII SA/Wa 1855/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. S.A. w P. kwotę 760 zł. (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1855/08 UZASADNIENIE Prezydent W. po rozpoznaniu zgłoszenia spółki A. [...] S.A. w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym), wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych związanych m. in. z montażem "konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego typu »Backlight« BLW 32 o wym. ekranu ekspozycyjnego 8,00 x 4,00 m symetrycznego na fundamencie trwale związanym z gruntem. H=8,00 m" na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w rej. ul. I. w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż omawiana konstrukcja wsporcza nośnika reklamowego będzie trwale związana z gruntem, zatem jej realizacja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z treścią art. 59 ust. 1, w związku z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i następnie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. F. pełnomocnik A. [...] S.A. w W. Decyzji zarzucił naruszenie: - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, - art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, - art. 7, 77 i 107 Kpa poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania "A. [...] " S.A. w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że dokonane zgłoszenie ma uchybienia formalne. Do zgłoszenia został załączony niekompletny projekt budowlany planowanego urządzenia reklamowego, gdyż na planie brak jest oznaczenia granic działki, zaznaczenia odległości posadowień urządzenia reklamowego od tych granic, a także nie załączono kontekstu urbanistycznego tj. wizualizacji projektowanych tablic reklamowych na terenie wskazanym w zgłoszeniu. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Organ odwoławczy podniósł, iż wskazywany jako podstawa zgłoszenia przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 w/w ustawy. Przepis ten w zakresie w którym, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymagają zgłoszenia, ma bowiem zastosowanie jedynie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących nie związanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). Natomiast przedmiotowe urządzenie reklamowe będzie trwale związane z gruntem, w związku z czym jest to inwestycja wymagająca uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. wniósł pełnomocnik "A. [...]" S.A. w W. zarzucając jej naruszenie: - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, - art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6, W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie zgłoszenia dokonano dnia 28 grudnia 2007r., natomiast organ doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej sprzeciw dopiero 13 lutego 2008r., a więc po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy. Skarżąca spółka podniosła, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą akt administracyjny wywiera skutki prawne (zwłaszcza w odniesieniu do adresata) dopiero od dnia jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie, a znajduje ona podstawę w art. 110 Kpa (przywołano wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r., IV SA 455/89, Prawo i Życie 1990/2 str. 15). Prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany (wyrok NSA z 22 stycznia 1999 r., I SA 117/99). Strona skarżąca stwierdziła, że do zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu nie jest wystarczające wydanie decyzji przez organ I instancji, ponieważ dopóki decyzja taka nie zostanie doręczona wnioskodawcy, dopóty nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącej niewniesienie w terminie sprzeciwu w praktyce oznacza milczące udzielenie zgody na realizację zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego. Ponadto skarżąca podniosła, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ błędne zastosował ten przepis nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez Prezydenta W. decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych m. in. z montażem konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego na fundamencie trwale związanym z gruntem. Podstawowe zarzuty skargi dotyczyły błędnego zakwalifikowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem oraz (niezależnie od ich kwalifikacji w świetle przepisów Prawa budowlanego) przekroczenia przez organ terminu do zgłoszenia sprzeciwu, co w ocenie skarżącego skutkuje możliwością przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonych robót. Wobec powyższego, na wstępie dokonać należy wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego zgłoszenia i wskazanego w nim zamiaru inwestycyjnego. Analiza ta pozwoli na ocenę czy w sprawie wystarczające było dokonanie zgłoszenia jako uproszczonej formy postępowania w sprawach budowlanych, czy też zastosowanie miały ogólne zasady określone w art. 28 Prawa budowlanego i konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na: - pkt 6 - instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym; - pkt 15 - instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Możliwość wykonywanie robót, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6, uzależniona została od wcześniejszego ich zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku opisanego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, (które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle) czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Powyższy pogląd był już prezentowany w orzecznictwie tutejszego sądu. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z poglądem organów, iż montaż urządzenia reklamowego trwale połączonego z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, iż "instalowanie" polega na połączeniu różnych elementów w jedną całość umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem. Jest to czynność techniczna realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie wskazuje aby uzyskania pozwolenia na budowę zależne było od stopniu skomplikowania konstrukcji nośnika reklamowego i jego rozmiarów. Urządzenie reklamowe stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Zatem przedmiotowe, objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od kwalifikacji prawnej zamiaru budowlanego określonego w przedmiotowym zgłoszeniu, analizie poddać należało drugi z podstawowych zarzutów skargi to jest, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Stosownie do art. 30 ust. 5 w/w ustawy do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Sprzeciw może być wniesiony z uwagi na okoliczności wskazane w art. 30 ust. 6 pkt 1 w/w ustawy i stanowi on brak zgody organu na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonych robót. Dla oceny, czy nastąpiło zachowanie przez organ 30-dniowego terminu, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie konieczne jest ustalenie początkowego biegu terminu, jak i daty z jaką termin ten kończy bieg. Zgłoszenie inwestora wpłynęło do organu w dniu 28 grudnia 2007r. a zatem termin do skutecznego wniesienia sprzeciwu zaczął wówczas biec i upłynął 27 stycznia 2008r. Jednak przed 27 stycznia 2008r. decyzja wnosząca sprzeciw nie została doręczona stronie skarżącej. Dlatego należy zgodzić się z zarzutem sformułowanym wobec decyzji o sprzeciwie, naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z uwagi na jego wniesienie po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Zdaniem Sądu przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu byłby zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw ten w formie decyzji administracyjnej zostałby doręczony inwestorowi. Podkreślić należy, iż decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego w konkretnej sprawie, konkretnej osoby. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny organu. Decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszonego zamiaru realizacji nośnika reklamowego należy uznać za wydaną (a sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia jej stronie. W sprawie ewidentne jest, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. została doręczona skarżącej spółce 1 lutego 2008r. - w miejscu jej siedziby w P., jednak po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Podobne rozumienie terminu do wniesienia sprzeciwu wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r., II GPS4/08 (LEX nr 448685), przy czym zagadnienie to wywoływało dotychczas spory interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006r., II OKS 79/06). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle sporów interpretacyjnych dotyczących sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), a nie sprzeciwu wnoszonego przez organy w postępowaniu budowlanym, jednakże wnioski w niej zawarte można zastosować w niniejszej sprawie. Zgodnie z tezą uchwały, termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu, powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, ale nie została doręczona, wobec tego sprzeciw (dotyczący wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich) nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także doręczenie decyzji. Z przyczyn powyższych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.