I SA/Wa 1808/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku S.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 roku utrzymał w mocy w/w decyzję odmawiającą nadania S.P. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła w dniu 3 kwietnia 2008 r. postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne kandydata do wykonywania działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W części pisemnej egzaminu S.P. , dalej skarżąca, uzyskała 47 punktów za rozwiązanie testu wobec wymaganych 70 na 100 punktów możliwych do uzyskania . Zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. skarżąca wystąpiła o przystąpienie do pierwszej poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 5-6 czerwca 2008 r. Z protokołu przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego wynika, iż uzyskała ona w części pisemnej egzaminu 59 punktów wobec wymaganych 70 na 100 możliwych. Na podstawie negatywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego zawartego w protokole przekazanym przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną oraz wobec nie wystąpienia przez kandydata o przystąpienie do drugiej poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku części pisemnej egzaminu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił nadania skarżącej licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami . W dniu 5 sierpnia 2006 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, iż powołany w decyzji przepis § 31 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.) został uchylony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 15 lutego 2008 r. i nie istnieje w obrocie prawnym, nadto postępowanie kwalifikacyjne zostało rozpoczęte w dniu 1 października 2007 r. i winno być dokończone zgodnie z obowiązującym w tym dniu stanie prawnym. Wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury powołał się na przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218) zgodnie z którym osoby z wykształceniem średnim lub wyższym które ukończyły kurs specjalistyczny , mogą otrzymać licencje zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008 r. przejdą z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tego przepisu to jest do dnia 31 grudnia 2007 roku. Jak wynika z § 31 ust. 2 i 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 28 grudnia 2007 roku zmieniającego w/w rozporządzenie w razie nieuzyskania przez kandydata w części pisemnej co najmniej 70 punktów może on w ciągu 14 dni od ogłoszenia wyników wystąpić pisemnie do ministra o przystąpienie do poprawkowej części pisemnej, z tym że nie więcej niż dwukrotnie. Postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym jeżeli kandydat nie wystąpił o przystąpienie do poprawkowej części egzaminu w w/w terminie. Wobec nie wystąpienia przez skarżącą o przystąpienie do drugiej poprawkowej części pisemnej egzaminu brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku o odmowie nadania skarżącej licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Nadto organ podniósł, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek skarżącej z 1 października 2007 roku zakończone zostało decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 roku, a następne postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 27 grudnia 2008 roku. Na ostateczną, w administracyjnym toku instancji, decyzję Ministra Infrastruktury S.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzuciła iż powołany w decyzji przepis § 31 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. został uchylony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 15 lutego 2008 r. i nie istnieje w obrocie prawnym, nadto postępowanie kwalifikacyjne zostało rozpoczęte w dniu 1 października 2007 r. i winno być dokończone zgodnie z obowiązującym w tym dniu stanie prawnym. Podniosła także, iż wniosek z 27 grudnia 2007 roku był wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nawet gdyby uznać go za nowy wniosek to i tak nowe postępowanie rozpoczęłoby się przed wejściem w życie zmiany przepisu § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Postępowanie w sprawie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami ma specyficzny charakter z uwagi na to, że jego wynik uzależniony jest m. in. rezultatów postępowania kwalifikacyjnego, jakiemu musi się poddać kandydat. Organ powołany do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz szczegółowy tryb tego postępowania określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami , a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości ( Dz. U. z 2005 r., Nr 35, poz. 314 ze zm.). Przepisy w/w rozporządzenia straciły moc z dniem 27 lutego 2008 roku na mocy § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami ( Dz. U. Z 2008 r., Nr 31, poz. 189). Jak wynika jednak z treści art. 9 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218) osoby z wykształceniem średnim lub wyższym które ukończyły kurs specjalistyczny , mogą otrzymać licencje zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli do dnia 31 grudnia 2008 r. przejdą z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tego przepisu to jest do dnia 1 stycznia 2008 roku. W świetle powołanych wyżej regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją winno toczyć się w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 roku w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2007 roku. Rozporządzenie to weszło bowiem w życie z dniem ogłoszenia jak stanowi § 2 rozporządzenia, to jest z dniem 31 grudnia 2007 roku. Przepisami obowiązującymi do dnia wejścia w życie art.9 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku były zatem przepisy rozporządzenia z 17 lutego 2005 roku z uwzględnieniem zmiany z dnia 28 grudnia 2007 roku. Nie jest więc zasadny zarzut skargi, iż zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o przepis, który nie istniał już w obrocie prawnym. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż postępowanie w sprawie nadania licencji winno się toczyć w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 roku w brzmieniu pierwotnym, ponieważ co podniesiono wyżej, z dniem ogłoszenia rozporządzenia z 28 grudnia 2007 roku przestał funkcjonować § 31 rozporządzenia w związku z jego zmianą i brakiem przepisów przejściowych. Nie sposób też w ocenie Sądu przyjąć, iż wniosek o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego z 27 grudnia 2007 roku traktować należy jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skoro skarżąca dołącza do tego wniosku oświadczenie o niekaralności, o zdolności do czynności prawnych – a więc dokumenty wymagane przy składaniu nowego wniosku, natomiast zbędne przy wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ; nadto składa oświadczenie z 27.12.2007 r. , iż zapoznała się z treścią decyzji z 21 grudnia 2007 roku i nie będzie odwoływać się od niej w myśl art 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie , jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Niewątpliwie zasada ta ma również zastosowanie w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek ten stanowi podstawę do ponownego przeprowadzenia - w całości – postępowania w sprawie .W sprawie niniejszej postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami , po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne jej rozpatrzenie , przeprowadzono jedynie częściowo , tylko przed organem centralnym. Tymczasem postępowanie o nadanie uprawnień i licencji zawodowych jest postępowaniem dwuetapowym: w pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników tego postępowania, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne; w przeciwnym wypadku odmawia nadania określonych uprawnień bądź licencji (art. 191 i 192 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2000 r. , Nr 46, poz. 543 ze zm). Zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, organ zaś żadnych uprawnień w tym zakresie nie posiada. Dlatego też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która w ponownie przeprowadzonym postępowaniu kwalifikacyjnym winna ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w swym wniosku. W przypadku uznania ich słuszności skarżąca winna być dopuszczona do drugiej poprawkowej części pisemnej i od wyniku tego etapu zależeć winien dalszy bieg sprawy. Gdyby przyjąć odmienne od odmienne od prezentowanego wyżej stanowisko dwuinstancyjność niniejszego postępowania była by fikcyjna, skoro istnieje związanie organu wynikiem postępowania kwalifikacyjnego. Art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji. W postępowaniu tym ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania wynikającej z przepisów k.p.a., dlatego w pełni winny być w tym postępowaniu realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegające na ponownym przeprowadzeniu w całości postępowania w sprawie. W tym miejscu podnieść należy , iż z treści protokołu z przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z 5 czerwca 2008 roku nie wynika w jaki sposób ogłoszony zostanie wynik części pisemnej egzaminu. Tymczasem zgodnie z § 29 ust. 3 pkt 4 w/w rozporządzenia z 17 lutego 2005 r. przed rozpoczęciem części pisemnej egzaminu przewodniczący zespołu kwalifikacyjnego informuje kandydatów o sposobie ogłoszenia wyników części pisemnej egzaminu. Od ogłoszenia tych wyników rozpoczyna bieg 14 dniowy termin do pisemnego wystąpienia zainteresowanego do ministra o przystąpieniu do poprawkowej części egzaminu - § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 grudnia 2007 r. ( Dz. U. Nr 250, poz. 1874). Jeżeli treść protokołu miałaby odzwierciedlać przebieg postępowania kwalifikacyjnego i jednocześnie jeżeli protokół stanowi podstawę do nadania lub odmowy nadania uprawnień zawodowych , to musi być pełny i musi zawierać odzwierciedlenie rzeczywistego przebiegu przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego. Brak wskazania sposobu ogłoszenia wyników nie pozwala na ustalenie kiedy dokonano ogłoszenia i od jakiej daty należy liczyć upływ w/w 14 dniowego terminu do ubiegania się o przystąpienie do części poprawkowej. Protokół ten zawiera jeszcze jeden mankament, a mianowicie wynika z niego iż skarżąca z drugą poprawkową część pisemną egzaminu zakończyła z wynikiem negatywnym, podczas gdy jest to pierwsza poprawkowa część po uzyskaniu w dniu 3 kwietnia 2008 roku 47 punktów. Istnieje sprzeczność pomiędzy treścią protokołu z dnia 5 czerwca 2008 roku a uzasadnieniem decyzji z dnia 24 lipca 2008 roku, gdzie stwierdza się iż skarżąca z pierwszej poprawkowej części egzaminu uzyskała 59 punktów oraz nie wystąpiła o przystąpienie do drugiej części poprawkowej. Reasumując stwierdzić należy, iż na skutek powyższych uchybień w postępowaniu kwalifikacyjnym doszło w sprawie niniejszej do naruszenia przepisów postępowania art. 127 § 3 kpa w związku z art. 15 k.p.a. art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w/w przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 roku, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze oprócz powyższych uwag treść art. 9 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218) . Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6