I OSK 929/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1827/08 w sprawie ze skargi P. S. A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (na dzień 27 maja 1990 r. część działki nr [...] o pow. [...] ha). w uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie prawa własności ww. działki przez Gminę W., wskazując jednocześnie na brak odpowiedniego tytułu prawnego do tej nieruchomości ze strony władającego przedsiębiorstwa PKP, który mógłby wykluczyć jej komunalizację z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1927/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] maja 2008 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd wywodził, że użyte w tym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepubl.). W sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ustawy ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), oddalił skargę. Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych, 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, 3) naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, 5) naruszenie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach, 6) art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, 7) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Drugi zarzut skargi kasacyjnej to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organy administracji powołanych niżej norm: 1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego, 2) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bezpodstawne odmówiły mocy dowodowej wykazom zmian ewidencyjnych działki roku 1993 i 1994 z którego jednoznacznie wynika, że PKP sprawowało zarząd nad sporną działką, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmawiają temu dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co z kolei stanowi również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. 3) art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, odmawiając mocy dowodowej wykazom zmian ewidencyjnych gruntu zaniechały dalszego gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istotną w sprawie okoliczność faktyczną – czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką, 4) art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej – istnienia zarządu – może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 K.p.a. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji [...] z dnia [...] września 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, 2) zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.) w związku z art. 4 dekretu z 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295) nie jest zasadny. Regulacja art. 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczyła tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Nie obejmowała zatem majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Odzyskanych, które zostały włączone do Państwa Polskiego dopiero po drugiej wojnie światowej. Powołany art. 4 dekretu o zarządzie Ziem Odzyskanych nie stanowi rozszerzenia mocy obowiązującej art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej. Nie jest trafny też zarzut naruszenia art. 2 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), który stanowi "Bez odszkodowania przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe w nim wymienione. Według art. 2 ust. 7 tego rozporządzenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister. PKP nie wykazała, że uzyskała orzeczenie właściwego ministra, co dałoby podstawę do wyprowadzenia naruszenia art. 2 tego rozporządzenia. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) należy rozważyć w związku z zarzutami naruszenia art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oraz w związku z art. 12 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (tekst jedn. Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76), art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 50 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Według art. 5 ust. 2 "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1) rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Zgodnie z art. 11 tej ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy publicznej, 2) należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (ust. 10). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2)". Art. 5 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi o nabyciu z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego). Komunalizacja występowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego miała charakter deklaratoryjny. Od komunalizacji z mocy prawa wprowadzał wyjątek art. 11 powołanej ustawy wyłączając w ust. 1 pkt 2 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14". Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym. Drugie ograniczenie przyjmuje art. 11 ust. 3 powołanej ustawy stanowiąc, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała 9 lipca 1990 r. rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało umieszczone. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07). Stanowiska tego nie podważają powołane w skardze kasacyjnej różne przepisy prawa, które regulują różne materie. Do części tych przepisów ustosunkowano się wyżej wywodząc, według kolejności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów co do braku zasadności naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 4 dekretu z 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych. Nie daje do tego podstaw art. 12 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (tekst jedn. Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76), który w brzmieniu pierwotnym stanowił "Wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwem PKP oraz reprezentowanie go jako całość na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji". Z tego art. 12 ustawy o kolejach nie ma podstaw do wyprowadzenia naruszenia art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), który stanowił: "Tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek". Z regulacji kierownictwa PKP nie można wyprowadzić oddania nieruchomości w użytkowanie lub zarząd. Dotyczy to też zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), który stanowił "Grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Nie daje podstaw do zmiany tej wykładni art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), który stanowił: "Mienie PKP stanowi część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2). PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie (ust. 3). PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4)" oraz art. 50 tej ustawy, który stanowi "Mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe, działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy (ust. 1). Pracownicy kolejowego dozoru technicznego mają prawo do szczegółowych uprawnień przewidzianych w odrębnych przepisach dla pracowników PKP (ust. 2)". Art. 16 oraz art. 50 powołanej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" musi być interpretowany w związku z art. 11 ust. 3 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który przyznawał Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało umieszczone. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w sprawie w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 "Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego". W sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Faktu tego nie podważa wykaz zmian ewidencji gruntów, sporządzony przez Starostę Złotoryjskiego. W świetle przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Dokonywanie ustaleń odnoszących się do wskazanej daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów nie może być uznane za mające znaczenie prawne. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Faktu wydania decyzji administracyjnej w sprawie nie można wyprowadzić w oparciu o dowody prowadzone w sprawie. Decyzja administracyjna jest czynnością prawną, która musi spełniać stronę materialną i stronę formalną. Z przeprowadzenia dowodów nie można wyprowadzić domniemania wydania decyzji w sprawie. Nie jest zasadny zarzut co do niewystąpienia do Archiwum Państwowego. Nie było bowiem żadnych przeszkód o podjęcie takiej czynności przez stroną skarżącą, która ma prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego zarówno przez przytaczanie dowodów, jak i żądanie ich przeprowadzenia (art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego). Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono ustaleń co do podjęcia czynności prawnej w formie decyzji, czy czynności cywilnoprawnej potwierdzającej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.