II SA/Wr 649/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Olga Białek Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J. w trwałym zarządzie Sz. A. w B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Powiatu w J. na rzecz Wojewody D. w kwocie 240,00 (dwieście czterdzieści) zł. Na sesji w dniu [...] r. Rada Powiatu w J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J., w trwałym zarządzie Sz. A. w B. Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Niniejszą uchwałą Rada Powiatu w J. wyraziła zgodę na wydzierżawienie A. K. części nieruchomości o powierzchni 12 m² położonej w B. przy ul. K., obręb [...] w granicach działki Nr [...], stanowiącej własność Powiatu J., w trwałym zarządzie zespołu Sz.A. w B. § 2 przedmiotowej uchwały stanowił, że wydzierżawienie, o którym mowa następuje w formie bezprzetargowej na okres lat 15. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 września 2008 r. nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J., w trwałym zarządzie Sz. A. w B. – we fragmencie "w formie bezprzetargowej". Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Powiat J. złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga ta jest przedmiotem sprawy II SA/Wr 585/08. Pismem z dnia 17 listopada 2008 r. Wojewoda D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o: - stwierdzenie nieważności całości uchwały Rady Powiatu w J. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J., w trwałym zarządzie Sz. A. w B. z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami; - zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych; - połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi Rady Powiatu w J. z dnia [...] r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. ([...] ) z dnia [...] r. w celu łącznego rozpoznania, ponieważ pozostają one ze sobą w związku. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wywodził, że po powtórnym przeanalizowaniu przedmiotowej uchwały koniecznym jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Przesłanki bowiem zastosowania w niniejszym przypadku trybu bezprzetargowego nie zachodzą, a zatem Rada Powiatu nie ma kompetencji do wyrażenia zgody na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości indywidualnie wskazanemu w uchwale podmiotowi. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, utrzymanie przedmiotowej uchwały w obiegu prawnym może spowodować obejście norm wynikających z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do art. 43 ust. 2 pkt 3 jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat. Zgoda organów jest wymagana, gdy umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, lecz nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana także w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Oznacza to, że mimo iż stwierdzono nieważność § 2 przedmiotowej uchwały we fragmencie "w formie bezprzetargowej", zespół Sz. A. w B. mógłby, za zgodą Rady Powiatu oddać w dzierżawę część nieruchomości będącej w trwałym zarządzie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, bez konieczności stosowania trybu przetargowego. Art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem przepisem szczególnym względem art. 37 ust. 4. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w J. wniósł o odrzucenie skargi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W ocenie Powiatu J. skarga Wojewody D. winna zostać odrzucona, z uwagi na zawisłość sporu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.a.), w tym także uchwały podjęte na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy art. 134 § 1 u.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest działalność uchwałodawcza Rady Powiatu w J. Zadaniem sądu jest orzeczenie, czy uchwała Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wydzierżawienia części nieruchomości stanowiącej własność Powiatu J., w trwałym zarządzie Sz.A. w B. w sposób istotny narusza art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 147 § 1 u.p.s.a. z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Na początku należy podkreślić, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie podkreślano, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Pomiędzy aktem prawa miejscowego a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 95). W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny, będący organem władzy publicznej, musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała w całości jest niezgodna z prawem, a dokładniej z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Utrzymanie tego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym stwarza bowiem możliwość obejścia norm ustawowych regulujących tryb wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność powiatu. Powyższe stanowisko Wojewody D. należy uznać za słuszne. W ocenie sądu uchwała Nr [...] w istotny sposób modyfikuje postanowienia ustawowe. Zasadą bowiem jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od przyjętej powyżej reguły ustawodawca wskazał enumeratywnie w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określone tam przesłanki pozwalają na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Mając zatem na uwadze powyższą regulację, należy stwierdzić, że tylko w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z podanych przesłanek istnieje możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego. W przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z powyższych przesłanek, co oznacza, że transakcja wydzierżawienia nieruchomości położonej w B., w granicach działki[...], stanowiącej własność Powiatu J., powinna zostać przeprowadzona w formie przetargowej. Z uchwały zaś Rady Powiatu w J. wynika, że organ ten wyraził zgodę na wydzierżawienie nieruchomości publicznej podmiotowi indywidualnie wskazanemu w zaskarżonej uchwale. Takie postanowienie narusza regulację ustawową i z tego też względu koniecznym jest wyeliminowanie niniejszego aktu prawa miejscowego z obiegu prawnego. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała stwarza możliwość oddania przez zespół Sz. A. w dzierżawę będących w jej trwałym zarządzie części nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, bez konieczności stosowania trybu przetargowego. Utrzymanie więc zaskarżonej uchwały w jej dotychczasowym brzmieniu może prowadzić do naruszenia wymogów co do przewidzianej przez ustawę formy przetargowej niniejszej transakcji. Konkludując, Sąd uznał, że w niniejszym przypadku uchwała, będąca aktem prawa miejscowego nie jest zgodna z treścią aktu hierarchicznie wyższego. Taka modyfikacja materii ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. W stanowieniu prawa miejscowego bowiem prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a wiec będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Odnosząc się do zarzutu Powiatu w J., iż skarga Wojewody winna zostać odrzucona z uwagi na zawisłość sporu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu stwierdzić należy, że uprzednie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego fragmentu zaskarżonej uchwały oraz wniesienie skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze nie sprawia, że sprawa objęta skargą Wojewody jest już w toku pomiędzy tymi samymi stronami. Skarga Wojewody bowiem dotyczy niezgodności z prawem całości przedmiotowej uchwały, podczas gdy uprzednio wniesiona skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy jedynie części tej uchwały. Fakt, że w terminie, w którym Wojewoda jako organ nadzoru mógł zakwestionować konkretną uchwałę rozstrzygnięciem nadzorczym, organ ten wydał rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w odniesieniu do części danej uchwały, nie pozbawia organu nadzoru prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bądź art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczącej innej części tej uchwały lub też jej całości. Biorąc pod uwagę powyższe należy dojść do wniosku, że wszystkie podnoszone przez Wojewodę D. merytoryczne zarzuty oraz argumenty są zasadne i zasługują na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić, że wyłącznie do kompetencji organu nadzoru należy, czy i w jakim zakresie skorzysta z kompetencji wynikających z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bądź też – jak w tej sprawie – z art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W niniejszej sprawie organ nadzoru trafnie uznał, iż zaskarżona uchwała w całości została podjęta z naruszeniem prawa i że naruszenie to uznać trzeba za istotne. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 u.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku Wojewody o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi Rady Powiatu w J. z dnia [...]r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. w celu łącznego rozpoznania, chociaż obie te sprawy zostały rozpatrzone w tym samym terminie, gdyż pozostawały ze sobą w związku. Zauważyć bowiem trzeba, iż przedmiotami skarg w obu tych sprawach są różne akty – w jednej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a w drugiej uchwała Rady Powiatu w J. Obie te skargi należało więc rozpoznać odrębnie, chociaż w jednym terminie, bowiem w stosunku do każdej z nich musiało zapaść odmienne rozstrzygnięcie.