I OSK 875/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1002/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Szczecina na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz Prezydenta Miasta Szczecina kwotę 1.250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1002/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prezydenta Miasta Szczecina na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Szczecina zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2007 r. wypowiedział Fabryce [...] "S." S. A. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, składającego się z działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie ewidencji gruntów [...] i zaproponował przyjęcie z dniem 1 stycznia 2008 r. nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W dniu 21 lutego 2008 r. Syndyk Masy Upadłości Fabryki [...] "S." S. A. w upadłości złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wniosek o ustalenie, że zmiana wysokości opłaty rocznej jest nieuzasadniona wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] stwierdziło, że w/w wniosek został wniesiony do Kolegium z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia. Syndyk Masy Upadłości Fabryki [...] "S." S. A. w upadłości wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Po przekazaniu skargi do sądu administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] uchyliło w całości zaskarżone orzeczenie własne z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że zawiadomienie Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 7 listopada 2007 r. zostało doręczone w dniu 19 listopada 2007 r. w Fabryce [...] "S." w S. przy ul. [...], a odebrała je D. S. - sekretarka, a nie D. B. z firmy "S." Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. przy ul. [...]. W tych okolicznościach Kolegium działając na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 57 k.p.a. uznało, że zawiadomienie z dnia 7 listopada 2007 r. zostało prawidłowo doręczone, a wniosek Syndyka został złożony z uchybieniem terminu do jego złożenia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że dopiero w wyniku skargi na orzeczenie Kolegium z dnia [...] września 2008 r. wniesionej przez Syndyka Masy Upadłościowej Fabryki [...] "S." S. A. w upadłości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz dowodów zebranych przez Kolegium, ustalono jednoznacznie, że zawiadomienie Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 7 listopada 2008 r. odebrała w dniu 19 listopada 2007 r. D. S., która nie była upoważniona przez stronę skarżącą do jego odbioru. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że powyższe zawiadomienie nie zostało doręczone skutecznie. Dlatego na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Kolegium uchyliło własne orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2008r., a na podstawie art. 105 kpa umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż zawiadomienie z dnia 7 listopada 2008r. nie istnieje w obrocie prawnym, stąd nie można było skutecznie złożyć wniosku o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona. Stronę obowiązuje zatem dotychczasowa opłata roczna za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta Szczecina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na decyzję z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, że Prezydent Miasta Szczecina wysyłając zawiadomienie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste, nieprawidłowo określił adresata pisma wskazując Fabrykę [...] "S." S. A. z siedzibą w S., zamiast wskazać Syndyka Masy Upadłości Fabryki [...] "S." S. A. w upadłości. Tak więc, nie można uznać, że doręczenie przesyłki nieprawidłowo adresowanej osobie będącej pracownikiem jeszcze innej Spółki wyczerpuje przesłankę skutecznego doręczenia w rozumieniu art. 45 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podniósł, że już po wydaniu wyroku nie spostrzegł, iż nie objął kontrolą zaskarżonego orzeczenia w zakresie w jakim powinien działać z urzędu z uwagi na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. Przez przeoczenie Sąd pominął kwestię, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane w trybie autokontroli określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a., co wymagało zbadania zgodności zaskarżonego aktu z tym przepisem. W rezultacie Sąd nie dostrzegł, że organ z naruszeniem tego przepisu uchylił własne orzeczenie wydane w kwestii proceduralnej i umorzył własne postępowanie wychodząc nie tylko poza granice skargi, ale również poza granice dopuszczalnej autokontroli. Powinien był bowiem poprzestać na uchyleniu własnego orzeczenia, co otworzyłoby dopiero drogę do rozpoznania dotychczas nie rozpatrzonego wniosku o przywrócenie terminu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prezydent Miasta Szczecina, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 105 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez SKO w Szczecinie orzeczenia o umorzeniu postępowania wskutek jego bezprzedmiotowości. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez przyjęcie, iż czynności i ustalenia poczynione przez SKO w Szczecinie, w wyniku których umorzyło ono postępowanie były zgodne z prawem; 2. niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. – poprzez nieobjęci kontrolą zaskarżonego orzeczenia SKO w zakresie, w jakim Sąd winien działać z urzędu; 3. błędne zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że SKO wydało zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie swojej właściwości; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 kpa, tj. poprzez niedostrzeżenie przez WSA, iż w przedmiotowej sprawie wydanie przez SKO w Szczecinie orzeczenia o umorzeniu postępowania nastąpiło z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę było nieuzasadnione. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Syndyk Masy Upadłości Fabryki [...] "S." S. A. w upadłości w S., podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania administracyjnego, zatem kontrola kasacyjna Sądu ograniczy się do badania zasadności podstaw kasacyjnych zawartych w skardze. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a,, bowiem wszystkie pozostałe, zasadnie postawione zarzuty, wiążą się z naruszeniem przez Sąd I instancji tego przepisu. Stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Cytowany wyżej przepis daje organowi administracji możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Jedyny warunek jaki winien organ spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli to uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej a także wniosków, Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2008r, stwierdzające, że wniosek Syndyka Masy Upadłości Fabryki [...] " S." o ustalenie, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste działki gruntu nr. [...] o pow. [...] m2 jest nieuzasadniona, został wniesiony z uchybieniem terminu do jego złożenia. W konkluzji skargi Syndyk domagał się uchylenia objętego skargą postanowienia. W tej sytuacji rzeczą organu, który dokonał autokontroli zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. było jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło objęte skargą postanowienie i umorzyło postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe wobec braku wniosku. Stwierdziło bowiem, iż złożenie wniosku z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego nie wniesieniem przez stronę. Fakt ten uszedł uwadze Sądu I instancji przez co Sąd ten naruszył art. 54 §3 p.p.s.a. oraz art. 134 §1 p.p.s.a. Także trafny jest zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że umorzenie postępowanie były zgodne z prawem. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, iż brak jest przesłanek do umorzenia postępowania. Złożenia wniosku o ustalenie, że zmiana opłaty rocznej jest nieuzasadniona, z uchybieniem terminu, nie uprawnia organu orzekającego do umorzenia postępowania, lecz zobowiązuje organ do jego merytorycznego rozpoznania po przywróceniu terminu do jego wniesienia. Złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu nie stanowi podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Istota postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu co do zasadności zmiany wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do meritum umożliwia stronie przeniesienie sporu co do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, ponieważ sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku w oparciu o treść art. 185 p.p.s.a.