II SA/Gd 892/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. T., W. T., B. C. oraz K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę W. T., B. C. oraz K. K., 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 18 lipca 2008r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. T. kwotę 200,- (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 18 lipca 2008 r., na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił wznowienia na wniosek B. T. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta z dnia 23 sierpnia 1979 r., ponadto odmówił wydania B. T. działki nr [...], położonej w C. oraz ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu prawa wieczystego użytkowania tej działki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało na wniosek następcy prawnego R. i U. T. – B. T. W treści wniosku żądał on zarówno wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 23 sierpnia 1979 r. i uchylenia tego orzeczenia jako nieważnego z mocy prawa, jak też wydania nieruchomości, będącej własnością Gminy, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni 416 m2 (KW [...]) położonej w C., oraz ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu prawa wieczystego użytkowania tej działki. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz R. i U. T. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 22 października 1968 r., celem wzniesienia na niej domu jednorodzinnego. Działka nie została zabudowana w wyznaczonym terminie, wobec czego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 23 sierpnia 1979 r., która stała się ostateczna z dniem 12 września 1979 r., za zgodą stron, powyższą decyzję uchylono. Jednocześnie na wniosek R. T. została przydzielona jego synowi W.T. zamienna działka budowlana oznaczona aktualnie numerem ewidencyjnym [...], położona we W., której obecnym użytkownikiem wieczystym jest wnioskodawca – B. T. Stwierdzono, że pomimo prawidłowego doręczenia powyższej decyzji R. i U. T., nie skorzystali oni z przysługującego im prawa odwołania. Ponadto podkreślono, że zgodnie z przepisem art. 146 § 1 K.p.a, uchylenie powyższej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, ponieważ od dnia jej doręczenia stronom upłynęło pięć lat. W przekonaniu organu w tej sytuacji niemożliwe było także wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania nieruchomości, a następnie naliczenie opłaty rocznej z tytułu prawa wieczystego użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. T., żądając jej zmiany ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem odwołującego się stroną przedmiotowego postępowania był nie tylko R. T., ale również U. T. W ocenie B. T. fakt wysłania odpisu decyzji na adres zamieszkania jego poprzedników prawnych nie stanowi o tym, że U. T. rzeczywiście ją otrzymała, co może prowadzić do wniosku, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego, a jeśli nawet uznano by ja za stronę, to nie otrzymała ona przedmiotowej decyzji, w konsekwencji decyzja ta jest w stosunku do niej nieprawomocna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia 22 października 2008 r., na podstawie: art. 138 § 1 pkt 2 , art. 145 § 1 pkt 4, 147 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 23 sierpnia 1979r. byli wyłącznie R. T. i U. T. Zatem wyłącznie oni, nie zaś R. T., jako strony tego postępowania mogli skutecznie domagać się jego wznowienia. Wskazano także, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 146 K.p.a., wobec czego nie jest możliwe uchylenie przedmiotowej decyzji Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta nie miał podstaw prawnych do orzekania w sprawie wydania działki nr [...] w C. Nie miał również podstaw do orzekania w sprawie ustalenia opłaty rocznej. Wydanie działki w sytuacji obowiązywania przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. z 2004r. Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z póz. zm.) odbywać się mogło jedynie w trybie cywilnoprawnym (art. 27 i dalsze). Również ta ustawa reguluje kwestie związane z ustalaniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ( art. 72-78 ustawy). Tryb decyzyjny w obu przypadkach jest wyłączony. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał za konieczne umorzenie postępowania całości jako bezprzedmiotowego. W przekonaniu Kolegium przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie. Brak interesu prawnego - okoliczność, że odwołujący się nie był stroną postępowania – stanowi podstawę do jego umorzenia. Skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli: B. T., W. T., K. K. i B. C., żądając jej uchylenia, oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący podnieśli, że w dacie złożenia przedmiotowego wniosku R. i U. T. już nie żyli, wobec czego prawo do jego złożenia mieli spadkobiercy, w tym B. T. Wskazano także, że brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania, bowiem w pierwszej kolejności organ powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania swojej legitymacji do występowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2008 r. skarżący wezwani zostali do nadesłania w terminie 7 dni postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po R. i U. T. celem ustalenia ich uprawnienia do wniesienia skargi. Do chwili orzekania powyższe zobowiązanie nie zostało wypełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona wspólnie przez B. T., W. T., K. K. i B. C. Legitymacja tych osób do wniesienia skargi jest jednak zróżnicowana. Zgodnie z przepisem art. 50. § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. O "interesie prawnym" w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne... , s. 424, 425). Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. Osoba, którą w decyzji wskazano jako stronę, ale stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy legitymacje taką niewątpliwie posiada B. T., na którego wniosek było przeprowadzone będące przedmiotem oceny sądu postępowanie i który był adresatem stanowiącej wynik tego postępowania decyzji. Odmienna jest sytuacja W. T., K. K. i B. C. Nie brali oni udziału w postępowaniu, nie wykazali także, że jego wynik dotyczy ich obowiązków lub uprawnień. W tej sytuacji Sąd na podstawie przepisu art. 151 1 p.p.s.a. oddalił złożoną przez nich skargę. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała zatem wyłącznie skarga B. T. Rozpoznając tę skargę Sąd stwierdził, że jest ona zasadna, ponieważ przeprowadzone postępowanie jak też decyzja organu pierwszej i drugiej instancji są wadliwe. W treści inicjującego postępowanie wniosku B. T. żądał zarówno wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 23 sierpnia 1979 r. i uchylenia tego orzeczenia jako nieważnego z mocy prawa, jak też wydania nieruchomości, będącej własnością Gminy, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni 416 m2 (KW [...]) położonej w C., oraz ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu prawa wieczystego użytkowania działki. Nie ulega wątpliwości, że jedynie wniosek o wznowienie postępowania należy do kompetencji organów administracji. Pozostałe żądania powinny być dochodzone w drodze procesu cywilnego. Zgodnie z przepisem art. 66. § 1. K.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści. Przepis § 3. tego artykułu stanowi, że jeżeli z treści podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wyżej przytoczony przepis określa w sposób jednoznaczny tryb postępowania organu w przypadku, kiedy, tak jak w przedmiotowej sprawie, strona w jednym podaniu zawarła kilka żądań, w tym obok żądań stanowiących podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego także roszczenia których dochodzenie możliwe jest wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji błędne było zarówno orzekanie o zasadności roszczeń wyłączonych z postępowania administracyjnego, jak zrobił organ pierwszej instancji, jak tez umorzenie postępowania bez zwrotu podania, jak zrobił organ odwoławczy. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta powinien ograniczyć postępowanie wyłącznie do rozpoznania wniosku dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego. Co do zawartych w tym samym piśmie żądań dotyczących wydania nieruchomości oraz ustalenia nowej opłaty rocznej z tytułu prawa wieczystego użytkowania, powinny one zostać zwrócone skarżącemu w przepisanej prawem formie. Rozpoznając ponownie wniosek B. T. o wznowienie postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji powinien na wstępie zbadać legitymację skarżącego do złożenie takiego wniosku. Skarżący swoje uprawnienie wywodzi bowiem z okoliczności bycia następcą prawnym adresatów decyzji – R. i U.T. W aktach sprawy brak jednak potwierdzenia tej okoliczności. Skarżący nie złożył także postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po R. i U. T. na wezwanie Sądu. Dopiero stwierdzenie, że skarżący jest w świetle prawa następcą prawnym R. i U. T. daje organowi możliwość rozważenia uprawnień skarżącego do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania w świetle art. 30 § 4 K.p.a.. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Dla prawa administracyjnego zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego. Zasadę tę, zgodnie z regułami wykładni, potwierdzają istniejące od niej wyjątki. Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być skutkiem bądź śmierci osoby fizycznej lub likwidacji osoby prawnej albo innej jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania, bądź też może być wynikiem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. ustala zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". W szczególności artykuł 30 § 4 k.p.a. formułuje wymóg, aby wskazane powyżej zdarzenia prawne zaistniały "w toku postępowania". Należy przyjąć, że tok postępowania rozpoczyna się z dniem wszczęcia postępowania. Dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Moment zakończenia postępowania wyznacza najdalej data doręczenia decyzji ostatecznej. Należy przyjąć, iż z tą chwilą ustaje tok postępowania. Jednakże w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 1992 r. (IV SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64) NSA stwierdził, że następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych strony pominiętej w postępowaniu, która zmarła po zakończeniu sprawy, decyzją ostateczną mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z wypowiedzi sądu zdaje się zatem wynikać, że następstwo procesowe stron z art. 30 § 4 k.p.a. należy odnieść zarówno do postępowania głównego, jak i postępowań nadzwyczajnych. Nietrafna jest także decyzja o umorzeniu postępowania, wydana przez organ odwoławczy. W ocenie Kolegium postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ze względu na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Brak interesu prawnego - okoliczność, że odwołujący się nie był stroną postępowania – stanowiło w przekonaniu organu podstawę do jego umorzenia. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe na przykład w sytuacji gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. W przedmiotowej sprawie istnieje nadal jego strona – wnioskujący B. T., oraz przedmiot tego postępowania w postaci wniosku o wznowienie postępowania. Brak także przeszkód do dokonania oceny w kontekście interesu prawnego skarżącego i jego legitymacji do żądania wznowienia na podstawie obowiązujących przepisów. Umorzenie postępowania w tej sytuacji należy ocenić jako błędne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 powyższej ustawy.