II SAB/Wr 9/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytuły pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP zobowiązuje Wojewodę w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku W. B. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytuły pozostawienia przez M. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nią wniosku o wydanie decyzji potwierdzające prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej ojca M. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – we L. przy ul. K. [...]. Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika, że skarżąca jeszcze w roku 2003 – a więc pod rządami regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - występowała do Starosty K. o wydanie zaświadczenia (a później decyzji), potwierdzającego uprawnienia do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego przez M. Ś. poza granicami kraju. Wnioski w tych sprawach wraz ze stosowną dokumentacją przekazane zostały zgodnie z kompetencją Wojewodzie D. postanowieniem Wojewody Z. z dnia 2 lipca 2004 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. W. B. wystąpiła do Wojewody D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej ojca M. Ś. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – we L. przy ul. K. [...]. Wniosek ten do Wojewody wpłynął w dniu 16 stycznia 2006r. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wojewoda D., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował stronę, że jej wniosek ze względu na dużą ilość spraw zostanie załatwiony do dnia 31 października 2006 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. wnioskodawczyni wezwała organ do zakończenia postępowania wszczętego w sprawie z wniosku z dnia 10 stycznia 2006r. a w dniu 9 maja 2007 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga ta, ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia, postanowieniem z dnia 12 września 2007 r. (sygn. akt. II SAB 24/07) została odrzucona. W dniu 14 maja 2007 r. W. B. - za pośrednictwem Wojewody - złożyła zażalenie na bezczynność tego organu do Ministra Skarbu Państwa. Zażalenie to Wojewoda D. przekazał organowi właściwemu przy piśmie z dnia 8 czerwca 2007 r. Jednocześnie pismem z tego samego dnia wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku z dnia 10 stycznia 2006 r. w terminie 6 miesięcy, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, o: 1/ dowody, które świadczą o powierzchni działki siedliskowej we L. przy ul. K. [...]; 2/ wniosek K. J., drugiej spadkobierczyni M. Ś. wraz ze stosowanymi oświadczeniami. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. wnioskodawczyni zakwestionowała powyższe wezwanie do uzupełnienia braków formalnych – zwłaszcza co do wymogu łącznego złożenia wniosku przez obie spadkobierczynie. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2007 r. wydanym na podstawie art. 37 k.p.a. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie W. B. na bezczynność Wojewody D. za uzasadnione i wyznaczył organowi termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 17 lipca 2007 r. W kolejnych pismach (z dnia 18 i 21 lipca 2007r.) strona ponaglała organ żądając jednoznacznego stanowiska, czy wniosek musi być również złożony przez drugiego spadkobiercę. Do tych pism organ się nie ustosunkował, natomiast w piśmie z dnia 15 lutego 2008 r. poinformował W. B., że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku do których została ona wezwania pismem z dnia 8 czerwca 2007 r. – pozostawia wniosek bez rozpoznania. W dniu 29 lutego 2008 r. wnioskodawczyni złożyła skargę kwestionującą taki sposób załatwienia jej sprawy, którą to skargę organ zakwalifikował jako skargę powszechną. W dniu 3 czerwca 2008 r. skarga ta została przez stronę ponowiona. W efekcie tych czynności Wojewoda w piśmie z dnia 16 lipca 2008 r. uznał skargę za uzasadnioną i poinformował wnioskodawczynię, że wniosek zostanie rozpatrzony bez konieczności uzupełnienia go o wystąpienie drugiego spadkobiercy oraz, że odstępuje od żądania uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie powierzchni nieruchomości pozostawionej we L. Następnie pismem z dnia 9 września 2008 r. wezwał W. B. do uzupełniania wniosku w terminie 6 miesięcy - pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania - o oryginały lub notarialnie potwierdzone dokumenty spadkowe po J. Ś., Z. Ś., L. Ś. oraz o dokumenty potwierdzające miejsce zamieszkania J. Ś. jak też oświadczenia złożone na tę okoliczność. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ wystąpił do urzędów miast i starostw o potwierdzenie, czy właściciel pozostawionej na wschodzie nieruchomości lub jego spadkobiercy nie zrealizowali dotychczas prawa do rekompensaty. Z akt wynika, że odpowiedzi na te wystąpienia spłynęły do organu do dnia 30 października 2008 r. W dniu 20 września 2008r. wnioskodawczyni skierowała do Wojewody kolejne ponaglenie zarzucając mu "niedokładność, błędy merytoryczne i niedbalstwo" powodujące przewlekłość postępowania. Strona wyjaśnia też, że oryginały żądanych dokumentów znajdują się w aktach przekazanych ze Starostwa Powiatowego w K., zaś żądanie potwierdzenia adresu zamieszania J. Ś. jest bezzasadne, gdyż nie dotyczy sprawy. Podniosła, że zbędne jest również wezwanie do przedstawienia oryginałów dokumentów spadkowych, gdyż nie dotyczą one sprawy rekompensaty za mienie pozostawione przez jej ojca M. Ś. Strona podkreśliła, że jej wniosek dotyczył tylko potwierdzenia uprawnień do rekompensaty z tytułu majątku pozostawionego przez M. Ś., po którym spadkobiercami jest ona i K. J. Niemniej jednak strona przy piśmie z dnia 27 października 2008 r. przedstawia oryginały postanowień Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia 19 maja 1990 r. (sygn. akt I Ns [...]) i 24 maja 1990 r. (sygn. akt Ns [...]) o nabyciu spadku po ojcu M. i matce S. W takich okolicznościach W. B. w dniu 16 grudnia 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody, stawiając mu zarzut przewlekłości postępowania przy rozpoznaniu jej wniosku. Jednocześnie wystąpiła o przyznanie odszkodowania z tego tytułu w kwocie 9000 zł. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła przebieg postępowania. Podniosła, że organ wprowadza "mętlik" w postępowaniu łącząc – bez jej inicjatywy (bez jej wniosku) – ze sprawą rekompensaty za mienie pozostawione przez jej ojca, inne "zaniechane" sprawy dotyczące mienia pozostawionego przez innych jej spadkodawców (J., Z. Ś.), którzy jednak nie byli spadkodawcami jej ojca. Wyjaśniła, że wniosek z dnia 10 stycznia 2006 r. nie dotyczy mienia pozostawionego przez J. Ś. i Z. Ś. Osoby te nie pozostają w związku z tą sprawą. Podniosła, że o rekompensatę po J. Ś. (jej babce) wystąpi w innym czasie, zaś "urzędnicy nie potrafią rozpatrzyć kilku odrębnych wniosków dotyczących różnych spadkodawców". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w zakresie bezczynności oraz o odrzucenie w zakresie zasądzenia od organu odszkodowania z tytułu bezczynności. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczas podejmowane w sprawie czynności. Podał, że wnioskodawczyni jest spadkobierczynią i następczynią prawną po kilku właścicielach nieruchomości pozostawionych we L. Skarżąca już po wniesieniu skargi złożyła również wniosek o potwierdzenie rekompensaty za mienie pozostawione przez J. Ś. Organ zapewnił, że w sprawie dotyczącej M. Ś. niezwłocznie podejmie czynności procesowe. Jednocześnie wyjaśnił, że zwłoka spowodowana została skomplikowanym stanem faktycznym sprawy – trudnościami w jednoznacznym ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku strony oraz rzeczywistego stanu realizacji prawa do rekompensaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Według art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadków określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest właśnie bezczynność organu w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach zakreślonej wyżej kognicji Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto bowiem, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go w terminie decyzją, postanowieniem lub innym aktem (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s.63). Termin do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym – a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - przewidziany przez ustawodawcę, został przez organ w niniejszej sprawie w oczywisty sposób naruszony, przy czym - co trzeba wyraźnie podkreślić - nie odniosło pożądanego skutku zażalenie na bezczynność uwzględnione przez Ministra Skarbu Państwa w postanowieniu z dnia 10 lipca 2007 r. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki Jednak według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki – zawinionej lub niezawinionej – organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na żądanie strony a zatem według art. 61 § 3 k.p.a., za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co miało miejsce w dniu 16 stycznia 2006 r. Z przedstawionych przez organ akt sprawy, jak też z odpowiedzi na skargę wynika, że do dnia rozpoznania skargi organ nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie wszczęte wskazanym wcześniej wnioskiem. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przy ocenie, czy Wojewodzie można postawić zarzut bezczynności należało więc również uwzględnić fakt, że organ dwukrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku a strona braków tych konsekwentnie nie uzupełniała. Skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych podania – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - jest pozostawienie tego podania bez rozpoznania. Podnieść przy tym należy, że powołanie się na organ administracji na przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz dołączonych dokumentów. Rozważenia wymagało zatem, czy powyższe wezwania były uzasadnione, gdyż w takiej sytuacji organ nie pozostawałby w bezczynności. Jeżeli chodzi o pierwsze wezwanie z dnia 9 września 2008 r., przede wszystkim zauważyć należy, że na skutek skargi strony, organ sam się z tego wezwania wycofał (pismo z dnia 16 lipca 2008 r.) a więc uznał je za nieuzasadnione. Fakt niezastosowanie się do niego przez skarżącą, nie może być więc kwalifikowany jako opóźnienie zawinione przez stronę. Kolejne wezwanie z dnia 9 września 2008 r. – wobec jednoznacznej treści wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie – również musi być uznane za nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami kraju jest postępowaniem prowadzonym na zasadzie skargowości. Może być ono wszczęte i prowadzone tylko i wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.). Organ żądaniem strony jest zaś związany. To wniosek strony określa zatem granice przedmiotowe i podmiotowe tego postępowania. Stosownie do art. 6 przywołanej ustawy osoba ubiegająca się powinna do wniosku dołączyć między innymi: w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami kraju – postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz dowody potwierdzające miejsca lub miejsce zamieszkania wnioskodawcy a w przypadku o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsce zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczpospolitej Polskiej osób o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświadczenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób oraz oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Z treści wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że W. B. żądała potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej ojca M. Ś. W myśl przywołanego przepisu do wniosku tego zobowiązana była więc dołączyć postanowienie o nabyciu spadku po ojcu M. Ś. Skarżąca do tego wymogu się zastosowała, gdyż dołączyła kserokopie postanowień Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia 24 maja 1990 r. (I Ns [...]) oraz z dnia 19 maja 1999 r. (I Ns [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po M. Ś. (ojcu) i po S. Ś. (matce). Załączyła również oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty oraz oświadczenia o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Zaznaczyć jednak należy, że Wojewoda już w chwili składania wniosku, dysponował odpisami ww. postanowień, gdyż znajdowały się one w aktach przekazanych przez Starostę K. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia 24 maja 1990 r. wynika, że spadkobiercami po M. Ś. była S. Ś. (żona) oraz córki: W. B. oraz K. J. Z kolei z postanowienia z dnia 19 maja 1999 r. wynika, że spadkobiercami S. Ś. są W. B. i K. J. Wobec powyższego żądanie dostarczenia przez skarżącą dowodów potwierdzających nabycie spadku po J. Ś., Z. Ś. i L. Ś. oraz dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkania J. Ś. jak też oświadczenia złożonego na tę okoliczność - i to pod rygorem określonym w art. 64 § 2 k.p.a. - było nieuprawnione, co zresztą skarżąca w toku postępowania wykazywała. W konsekwencji nie można też uznać aby niezastosowanie się przez stronę do tego wezwania powodowało zwłokę z jej winy. Wręcz przeciwnie, to organ nieuprawnionym wezwaniem przyczynił się do przewlekłości postępowania. Sąd zauważa również, że organ w piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r. działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2006 r. Niezależnie od oceny przyczyny zwłoki podanej w tym piśmie, stwierdzić należy, że Wojewoda nie załatwił sprawy również w tym terminie. Wobec powyższego, bezsprzecznie organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku W. B. z dnia 16 stycznia 2006 r. Analiza akt sprawy potwierdza również, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób niezgodny z obowiązującymi regułami postępowania administracyjnego o czym świadczy chociażby fakt kierowania do skarżącej wezwań o dostarczenie dokumentów zbytecznych dla rozstrzygnięcia sprawy do dostarczenia których strona w świetle przepisów ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie była zobowiązana, oraz podejmowanie czynności procesowych dopiero po ponagleniach i monitach strony. Odnosząc się zaś do żądania skarżącej przyznania odszkodowania w kwocie 9000 zł Sąd zauważa, że takie żądanie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej kwestii skarżąca posiada dostateczną wiedzę, gdyż problem ten szczegółowo został jej naświetlony w postanowieniu WSA z dnia 25 marca 2008 r. ( II SA/Wr 50/08) . Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.