II SA/Bk 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].11.2008r. Dyrektor Izby Celnej w B. działając na podstawie art. 26 pkt 13 i art. 27 ustawy z dnia 24.07.1999r. o Służbie Celnej zwolnił skarżącego M.M. ze służby stałej w Urzędzie Celnym w B. z upływem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. W uzasadnieniu decyzji organ celny powołał się na upływ rocznego terminu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie czynu karalnego z winy umyślnej. Organ celny uznał zwolnienie skarżącego za uzasadnione z uwagi na braki kadrowe i "blokowanie" etatu przez stronę, niemożność określenia ostatecznego terminu zakończenia postępowania karnego. Nadto miał na uwadze wynikającą z art. 61 pkt 2"a" możliwość skorzystania przez skarżącego z żądania przywrócenia do służby w razie uniewinnienia przez sąd karny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł fakt nienagannej do tej pory służby, dobrą opinię, niezależne od niego przyczyny przedłużania się postępowania karnego, podeszły wiek (brak dwóch lat do emerytury), zły stan zdrowia i podnosząc powyższe wniósł o rozważenie zastosowania przez organ przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej tj. przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków do czasu zakończenia postępowania karnego przed sądem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...].01.2009r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że interes skarżącego na wypadek wyroku uniewinniającego zabezpiecza instytucja obligatoryjnego przywrócenia do służby po prawomocnym wyroku uniewinniającym. Podniósł nieracjonalność utrzymywania stanu zawieszenia, w którym funkcjonariusz niewykonujący obowiązków otrzymuje 50% wynagrodzenia. Organ podkreślił, że decyzja o zwolnieniu nie jest równoznaczna z naganną oceną pracy skarżącego i przesądzeniem jego winy. Organ wskazał też na trudnienia w prawidłowej organizacji pracy oraz konieczność zlecania innym funkcjonariuszom dodatkowych zadań. W skardze wywiedzionej do sądu skarżący M.M. zarzucił decyzji: -obrazę prawa materialnego tj. art. 23 ust. 3 i 26 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, stwarzając organowi celnemu podstawę do zwolnienia funkcjonariusza po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków, - nieuwzględnienie wieku emerytalnego strony, stanu zdrowia oraz trudności ze znalezieniem innego zatrudnienia po zwolnieniu, - błędne wskazanie w decyzji, że utrzymywanie stanu zawieszenia spowoduje blokowanie etatu i dezorganizację pracy w izbie celnej, podczas gdy od stycznia 2009r. nie są zatrudniane żadne osoby z uwagi na modernizację służby celnej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu szczególna sytuacja, o której mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej miałaby miejsce, gdyby termin rozstrzygnięcia sprawy karnej był możliwy do określenia oraz czasowo bliski momentowi podejmowania decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ podkreślił, że decyzję o zwolnieniu skarżącego podjęto po dokładnym przeanalizowaniu sytuacji kadrowej i skutków ekonomicznych dalszego zawieszenia funkcjonariusza. Powołał się na dowody w postaci analizy stanu zatrudnienia na dzień 30.10.2008r. ze wskazaniem obsady aktualnej i docelowej oraz na decyzję Szefa Służby Celnej w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwości zachowań korupcyjnych w Służbie celnej. Organ wskazał, że ustawa o Służbie Celnej nie zawiera przepisów ochronnych dla funkcjonariuszy w wieku przedemerytalnym oraz wskazał w jakich terminach Izba Celna w B. ogłosiła nabór funkcjonariuszy do służby. W uzupełniającym skargę piśmie procesowym złożonym po otrzymaniu odpowiedzi na skargę M.M. podtrzymał twierdzenie, iż zwolnienie go ze służby było niezgodne z prawem, krzywdzące i dyskryminujące. Zarzucił przełożonemu "automatyzm" w stosowaniu przepisów ustawy pragmatycznej, podkreślając, że decyzja o zwolnieniu zapadła w pierwszej instancji zanim upłynęło 12 miesięcy zawieszenia oraz akcentując, że organ w okresie zawieszenia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani dyscyplinarnego. W piśmie skarżący podważał sens argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a wyłącznie niezgodność decyzji z prawem materialnym bądź procesowym uzasadniałaby uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Sądowym kryterium kontroli działań organów administracji publicznej jest bowiem legalność, rozumiana jako zgodność z prawem (vide: art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Punkt wyjścia dla rozważań sądu stanowi podkreślenie specyfiki statusu pracowniczego funkcjonariuszy służb celnych, zaliczanych do służb mundurowych. Stosunek służbowy funkcjonariusza służby celnej nie jest stosunkiem pracy, lecz ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, powstałego w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Od momentu powołania funkcjonariusz służby mundurowej poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień i specjalnych obowiązków. Powyższe dotyczy również respektowania odmiennego i bardziej rygorystycznego, niż w wypadku innych profesji, ukształtowania zasad utraty statusu funkcjonariusza. Ustawa z dnia 24.07.1999r. o Służbie Celnej (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zmianami) wprowadziła obligatoryjne (art. 25 ustawy) i fakultatywne (art. 26 ustawy) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia (art. 26 pkt 13 ustawy). Możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby z wyżej wskazanego powodu została wprowadzona do ustawy o Służbie Celnej ustawą zmieniającą z dnia 18 marca 2008r. (Dz.U. Nr 53, poz. 311) z mocą od dnia 28.03.2008r. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych decyzją przełożonego z dnia [...].11.2007r. z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego . Zawieszenie w pełnieniu obowiązków nastąpiło na 3 miesiące, a decyzją z dnia [...].02.2008r. okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków przedłużono do 27.11.2008r. Nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania skarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby tj. w dacie [...].11.2008r. upłynęło - licząc od 9.11.2007r - 12 miesięcy okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków, jak tez bezspornym jest, że nie ustały wówczas przyczyny zawieszenia, albowiem wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie karne było nadal w toku (nie zostało zresztą ukończone do dnia wyrokowania przez sąd administracyjny). Przełożony skarżącego miał więc prawne podstawy do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Fakultatywne zwolnienie ze służby zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Sąd administracyjny oceniając legalność uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby, nie może "kreować" własnej polityki kadrowej. Jest sądem prawa nie mogącym narzucać organowi mającemu prawnie przyznaną swobodę działania, określonego sposobu załatwienia sprawy. Kontrola przez sądy administracyjne decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną. Nie obejmuje celowości decyzji. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach może jedynie badać, czy uznaniowa decyzja nie nosi cech dowolności tj. czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. Wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie informacji w sądzie prowadzącym sprawę karną przeciwko skarżącemu, na jakim etapie jest postępowanie.. Organ wskazał na okoliczność niemożności przewidzenia kiedy postępowanie karne zostanie zakończone prawomocnie. Organ podał jakie utrudnienia dla organizacji pracy wiążą się z faktem dalszego utrzymywania stanu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych ("blokada etatu" związana z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania obowiązków). Organ podkreślił okoliczność niedoborów kadrowych i wiążącą się z tym konieczność zlecania pracującym funkcjonariuszom większej ilości obowiązków. Organ zaakcentował przy tym, że zwolnienie skarżącego nie jest następstwem negatywnej oceny jego dotychczasowej pracy, oraz że decyzja o zwolnieniu nie zamyka mu definitywnie powrotu do służby, albowiem zakończenie postępowania karnego wyrokiem uniewinniającym, bądź umarzającym postępowanie z powodu niedopełnienia przestępstwa, da skarżącemu wiążące organ prawo ubiegania się o przywrócenie do służby stosownie do treści art. 61 pkt 2"a" ustawy o Służbie Celnej. Skarżący dowolności działań organu nie wykazał. Nie wskazał bowiem na istnienie jakiejkolwiek normy prawa "obostrzającej" możliwość i przesłanki zwolnienia przy zastosowaniu art. 26 pkt. 13 ustawy o Służbie Celnej. Argumenty użyte przez skarżącego podważają elementy całkowicie mieszczące się w uznaniu administracyjnym tj. elementy pozostawione swobodzie decyzji przełożonego. Granic tej swobody organ w sprawie nie przekroczył. Z tych przyczyn sąd administracyjny skargę jako pozbawioną podstaw oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)