V SA/Wa 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz M. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 28 grudnia 2008 r. wniesionej przez M.W. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziały Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] listopada 2008 r. o nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z/s w W. z [...] maja 2008 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 i nałożeniu sankcji w wysokości 970,18 zł. Podejmując takie rozstrzygnięcie - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji- Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wskazał, iż: M.W. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007, deklarując w nim cztery działki rolne oznaczone symbolami A, B, C i D. W dniu 12 lutego 2008 r. oraz 11 marca 2008 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W trakcie kontroli stwierdzono, że działki rolne B, C i D nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz, że w dniu kontroli na tych działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza, a to uzasadniało zastosowanie kodów DR10 i DR18 skutkujących wyłączeniem tych działek z płatności. W związku ze zgłoszonymi do raportu kontroli uwagami wnioskodawcy, Biuro Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego ARiMR przychyliło się do prośby o ponowną ocenę stanu kontrolowanych działek rolnych. W dniu 11 kwietnia 2008 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została więc ponowna kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Stwierdzono, że producent rolny uporządkował działki rolne po pierwszej kontroli, co spowodowało, że część działek rolnych C i D należało uznać za spełniające wymagania do przyznania JPO/ONW. W tym miejscu, w uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji podał, że w przypadku działki C deklarowana powierzchnia wynosiła 2,10 ha, natomiast stwierdzona – 0,59 ha, w przypadku zaś działki D powierzchnia deklarowana wynosiła 4,50 ha, stwierdzona – 1,49 ha. W stosunku do działki B inspektorzy terenowi -jak podał organ odwoławczy- podtrzymali kod DR 18 mający wpływ na naliczanie płatności. Wyjaśnili, iż na działce tej znajduje się bagno (teren podmokły). Następnie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW i nałożył sankcję. W dniu 28 czerwca 2008 r. M. W. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W związku z zarzutami skarżącego w toku przeprowadzanego postępowania odwoławczego organ II instancji wystąpił z wnioskiem o weryfikację raportu z kontroli na miejscu do Biura Kontroli na Miejscu. W odpowiedzi, Biuro Kontroli wskazało, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia w stosunku do działek rolnych są zgodne ze stanem faktycznym na dzień kontroli. Po przedstawieniu powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji jest zgodna z przedstawionym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania powierzchnia ONW uległa zmniejszeniu z 8,90 ha do 3,48 ha. W związku z tym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 155,75%. Dalej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wskazał na art. 16 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 str. 74). Podał, iż zgodnie z jego treścią, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Taka kwota odejmowana jest z wypłat o pomoc, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę. Organ odwoławczy wskazał też, iż w odwołaniu wnioskodawca podniósł, że jego gospodarstwo znajduje się na obszarze Natura 2000, w związku z czym drzewa i krzewy tu rosnące można wyciąć jedynie za zgodą konserwatora przyrody. Mając ten zarzut na względzie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji nawiązał do programu rolnośrodowiskowego. Po czym zauważył, że wnioskodawca nie wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a wniósł o płatności JPO i ONW. Podał też, że minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (zgodnie z normami) w przypadku łąk – koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, winno mieć miejsce co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, w przypadku pastwisk (wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usuwanie), co najmniej raz w roku w terminie dnia 31 lipca. Organ odwoławczy zauważył również, że w odwołaniu wnioskodawca powołał się na część rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) dotyczącą gruntów rolnych. Jednakże -jak podkreślił w odwołaniu- działki rolne zadeklarowane przez niego do płatności to łąki i pastwiska, na których wypasane są zwierzęta, a więc -zdaniem organu- cytowany przez skarżącego przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Na koniec Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji zaznaczył, że kontrole na miejscu przeprowadzane przez osoby do tego upoważnione oraz, że protokół z kontroli w niniejszej sprawie nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W konsekwencji organ uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji skarżący – M. W. wniósł o jego unieważnienie i przyznanie mu płatności na rok 2007. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w sprawie. Podniósł, iż stanowisko to jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Zaznaczył, że zgłoszone przez niego działki rolne znajdują się na terenach obszaru Natura 2000, [...] i [...]. Drzewa i krzewy tu rosnące nie mogą być usunięte z powodu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zauważył, że spełnione są kryteria określone w § 4 ww. rozporządzenia i dlatego fragmenty działek powinny być uznane za uprawnione do dopłat. Na koniec skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braku podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż decyzja ta nie może się ostać, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny skarżonej decyzji wskazać trzeba, iż podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Należy też zauważyć, iż stosownie do treści art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem, rozstrzygając niniejszą sprawę, wszczętą wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności na rok 2007, organy orzekające w obu instancjach obowiązane były stosować przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian, które wynikają z ww. przepisów prawa materialnego, tj. cyt. art. 21 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ww. ustawy krajowej (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 21 ust. 2 tej ustawy), winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem -co ważne- przepisów prawa materialnego. Postępowanie to winno także uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłaszane przez nią w trakcie tego postępowania administracyjnego (od momentu jego wszczęcia), tym bardziej, iż ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy w tym miejscu przypomnieć, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Na marginesie Sąd zaznacza, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić trzeba, że decyzja ta z powodu naruszenia w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 21 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i 3 powyżej cytowanej ustawy prawa materialnego, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., orzekając w II instancji i wydając skarżoną decyzję, obowiązany był rozpatrzeć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Tymczasem z decyzji tej nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego to na podstawie art. 15 k.p.a. i przepisów regulujących postępowanie dowodowe był obowiązany. Uzasadnienie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji o odmowie przyznania płatności ONW, nie obrazujące całego problemu niniejszej sprawy. Nie przedstawia w sposób pełny ani stanu prawnego, ani faktycznego. Nie wskazuje też na zgromadzony materiał dowodowy i nie zawiera jego analizy w kontekście norm prawa materialnego, które z uwagi na argumenty strony podniesione w postępowaniu mogłyby mieć w sprawie ewentualne znaczenie i wpływ na końcowy wynik. Nadto, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. pozostawił bez właściwej analizy zarzuty wnioskodawcy zawarte w odwołaniu. Co więcej - w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnikowo wskazał na okoliczności, wyjaśnienia i argumenty strony wynikające z rozpatrywanego środka zaskarżenia. Nie wyjaśnił dostatecznie, czy mają one jakiekolwiek znaczenie, czy też – w kontekście obowiązujących przepisów nie zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu trzeba wskazać, iż w toku całego postępowania administracyjnego, tak na etapie zastrzeżeń do raportu z kontroli jak również w odwołaniu, skarżący podnosił, iż drzewa i krzewy znajdujące się na jego działkach nie mogą być usunięte bez zgody konserwatora przyrody. Wskazywał, że jego gospodarstwo znajduje się m.in. na obszarze Natura 2000. Powoływał się przy tym na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) i zaznaczał, że przepisy tego rozporządzenia dopuszczają w niektórych sytuacjach, aby grunty rolne były porośnięte drzewami lub krzewami. Powyższe argumenty skarżącego nie zostały w należyty sposób rozważone w sprawie. Organ odwoławczy bardzo skrótowo przedstawił zarzuty odwołania, a odnosząc się do nich stwierdził przede wszystkim, iż część cytowanego przez wnioskodawcę ww. rozporządzenia nie znajduje tu zastosowania, albowiem dotyczy gruntów rolnych a nie łąk i pastwisk (które to zadeklarował skarżący). Z takim stanowiskiem i taką oceną (pobieżną sprawy), nie sposób się zgodzić. Rozporządzenie w sprawie minimalnych norm dotyczy gruntów rolnych, do których zalicza grunty orne, łąki i pastwiska (§ 1 ust. 1). Przepis § 4 tego rozporządzenia (do którego odwoływał się wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego i do którego nawiązał również w skardze) dotyczy ww. gruntów rolnych, w tym więc nie tylko gruntów ornych, ale także łąk i pastwisk – w tym określonych w § 1 ust. 1 pkt 4. Nadto, zaznaczyć tu należy, iż zgodnie z § 4 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji nie tylko nie wyjaśnił, czy gospodarstwo skarżącego znajduje się na terenie chronionym, m.in. na terenie obszaru Natura 2000, ale także nie zbadał, czy wobec tego w sprawie znajdują zastosowanie przepisy § 4 ww. rozporządzenia, a jeśli tak to, czy kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy uwzględniała wskazane regulacje prawne dopuszczające w niektórych przypadkach drzewa i krzewy na gruntach rolnych. Z wymienionych powodów Sąd uznał, iż uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to nie zawiera bowiem właściwego i wyczerpującego odniesienia się do okoliczności istotnych dla strony tego postępowania, która to -zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami ogólnymi uregulowanymi w k.p.a. oraz treścią art. 21 ust. 3 ww. ustawy- ma prawo wpływać na jego kształt. Takie działanie organu nie może zasługiwać na akceptację. Stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 8 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy prawa materialnego. Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany jest więc przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę stanu faktycznego, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących przepisów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego winien zatem jeszcze raz dokonać oceny sprawy, biorąc pod uwagę całokształt przepisów prawa materialnego regulujących przyznawanie płatności ONW na rok 2007. Winien także uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając o tym, iż uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do pełnego wyjaśnienia dlaczego ważne -w jej przekonaniu- dla wyniku sprawy argumenty nie mogą mieć decydującego w tej sprawie znaczenia. Na organie prowadzącym postępowanie w II Instancji ciąży więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez nią w odwołaniu twierdzeń i zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.