II SA/Kr 347/09

Sygn. akt II SA/Kr 34709 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2009 r. sprawy ze skargi T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2009r. nr [....] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala. W dniu 27 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr AU-2/7331/4102/07 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P4 Sp.z o.o. "KRA 0209" na działce nr 182/5 obr. 65 Podgórze przy ul. Cechowej 49A w Krakowie". W dniu [....] lipca 2008 r. T.W. złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, a [....] sierpnia 2008 r. - wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 27 grudnia 2007 r. Wniosek uzasadniono toczącym się postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę dla objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia 30 września 2008 r., nr AU-02-1.JKK/KŁA.7331-1857/08 Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r. nr AU-2/7331/4102/07 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanej wyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia 2 października 2008 r., nr AU-02-1.JKK/KŁA.7331-1857/08 na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji wskazano, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji z mocy prawa. Jednakże zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jak środek ostateczny, stosowany tylko wówczas, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Dodatkowo nadmieniono w uzasadnieniu, iż wstrzymanie wykonania decyzji może dotyczyć tylko takich aktów, które podlegają wykonaniu, a w szczególności mogą być przedmiotem egzekucji w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem organu I instancji decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia tego warunku. Przesądza o tym fakt, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie przesądza o tym, czy przedmiotowy teren kiedykolwiek zostanie zabudowany. Zważywszy na powyższe organ administracji uznał, iż wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest możliwe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo lub obowiązek, który dałby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. T.W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowe Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 27 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu zażalenia strona zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację art. 152 k.p.a., art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W szczególności skarżąca podniosła, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niezbędna, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, tworzy zatem prawa i jako taka podlega wykonaniu. Ponadto kwestia wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest inaczej interpretowana przez ten sam organ na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać to pozwolenie organ administracji wymaga przedstawienia ostatecznej i wykonalnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, aby na jej podstawie zweryfikować dane projektowe. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, iż organ sam stwierdza wykonalność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pieczęcią o treści "ostateczna i wykonalna". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2009 r., nr SKO.70/5836/2008/GIK utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu przychylono się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa. W szczególności organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii interpretacji art. 152 § 1 k.p.a., dotyczącej braku wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji wskazał, iż pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc działanie, zaniechanie, znoszenie zachowań innych podmiotów lub świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. W szczególności nie podlegają wykonaniu akty odmowne, akty konstytutywne, które nie wymagają żadnych czynności podmiotów uprawnionych, a także grupa decyzji deklaratoryjnych, które stwierdzają jedynie istnienie stanu faktycznego czy prawnego. Do tej grupy decyzji zalicza się również decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Zważywszy na powyższe decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zdaniem SKO jest niewykonalna. T.W. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 27 grudnia 2007 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 32 ust. 4 pkt 4 prawa budowlanego. Ponadto zarzucono, że organ administracji publicznej naruszył art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, podczas gdy ustawa wymaga wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi T.W. powtórzyła argumenty podniesione wcześniej w zażaleniu. W szczególności podkreśliła brak konsekwencji po stronie Prezydenta Miasta Krakowa, który stwierdził wykonalność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pieczęcią o treści "ostateczna i wykonalna", a obecnie utrzymuje, że decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Wydanie decyzji opatrzonej taką pieczęcią jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że art. 144 k.p.a. nakazuje odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. W myśl art. 152 k.p.a. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym wydaje się postanowienie, a tym samym Kolegium jako organ II instancji odpowiednio stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnęło o utrzymaniu postanowienia I instancji w analogicznej formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Sąd całkowicie podziela stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, według którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie nadaje się do wykonania i w konsekwencji nie można wstrzymać wykonania takiej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Powołany przepis przewiduje możliwość wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Możliwość wstrzymania wykonania decyzji dotyczy jednak tylko tego rodzaju rozstrzygnięć, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma podobny charakter co decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Oba rozstrzygnięcia nie rodzą praw do terenu, lecz są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w tym samym, piątym rozdziale ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 późn. zm.), a art. 64 ust. 1 tej ustawy nakazuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stosować odpowiednio przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie podlegają wykonaniu, a zatem nie jest możliwe również wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji. Na przykład w postanowieniu z dnia 15 października 2001 r. sygn. II SA/Gd 2174/01 (LEX nr 76097) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja taka nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na zbliżony charakter obu decyzji można powyższą argumentację odnieść również do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2008 r. sygn. II OZ 927/08, stwierdzając: "decyzja, o wstrzymanie której wnoszą skarżący, nie podlega, ani nie wymaga wykonania oraz nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji". Wprawdzie postanowienie to dotyczyło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie przesłankami są: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże można go odnieść również do niniejszej sprawy. Podstawowym bowiem warunkiem uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji - zarówno na podstawie art. 152 k.p.a., jak i na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - jest odpowiedni przedmiot tego wniosku tj. decyzja nadająca się do wykonania. Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, bowiem nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji, która wykonaniu w ogóle nie podlega. Zarzuty skarżącej nie mogą zostać uwzględnione. Decyzje - nadające się do wykonania - mogą zostać wykonane przez stronę dobrowolnie albo z udziałem organu egzekucyjnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może być jednak uznane za "wykonanie" decyzji ULICP, mimo, iż decyzja ta jest niekiedy etapem poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Tak więc pomimo, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to nie można twierdzić, że wydanie pozwolenia na budowę stanowi "wykonanie" decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 152 k.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że na decyzji ULICP umieszcza się pieczątkę zaświadczającą, że jest ona "ostateczna i wykonalna". Art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie zarzuca również skarżąca, nakazuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odpowiednio stosować niektóre przepisy dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony. Nie można również uwzględnić naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem ust. 4 art. 32 powołanej ustawy nie ma i nigdy nie miał pkt 4 (od 16 kwietnia 2004 r. są 3 punkty: 1, 1a, 2; wcześniej były tylko pkt 1 i 2). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia, podczas gdy ustawa wymaga wydania decyzji. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż w razie wniesienia zażalenia na postanowienie organ odwoławczy rozstrzyga sprawę również w formie postanowienia. W świetle powyższego skargę T.W. należało uznać za bezzasadną i oddalić na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.