II SA/Po 278/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu dnia 15 maja 2026r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 12.01. 2026r. Nr [...] w przedmiocie zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 lutego 2026r. M. B. (dalej: skarżący) wniósł skargę na zarządzenie Dyrektora MOPR w [...] z dnia 12.01.2026r. w sprawie wprowadzenie "Zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] w roku 2026r. i na wydane do zarządzenia załączniki opisane jako numer 1, 2 i 3 domagając się uchylenia i stwierdzenia nieważności zarządzenia jak i wydanych załączników z punktacją oraz obciążenie MOPR w [...] kosztami postępowania skargowego i zasądzenie kosztów na jego rzecz w zakresie przez niego poniesionym. Zaskarżonemu zarządzeniu i załącznikom zarzucił: - celowe i specjalne naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 7 lit a-d i f ustawy z dnia 27 sierpnia 10997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez wydane zarządzenia dotyczącego zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w MOPR w [...] w roku 20206r. poprzez wydanie skarżonego zarządzenia, - celowe i specjalne naruszenie § 5 ust. 1 oraz § 6 pkt 1 i 2 oraz § 11, § 12 i § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1190) poprzez ustanowienie załącznika nr 1, załącznika nr 2, załącznika nr 3 ustalającego skalę punktową do wydanego zarządzenia, - celowe naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, - naruszenie art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności jak i całkowitą niezdolność do pracy będąc uprawnionym do ubiegania się o przyznanie środków z PFRON złożył wniosek o dofinansowanie w ramach programu likwidacji barier architektonicznych jak i w ramach programu likwidacji barier w komunikowaniu. W odpowiedzi na złożone wnioski MOPR w [...] pismem z dnia 9.02.2026r. przesłał zarządzenie określające zasady przyznawania świadczeń oraz wymyśloną punktację, dotyczącą oceny punktowej stanu zdrowia uzasadniającej przyznanie środków. Skarżący podał, że z uwagi na fakt, iż treść zarządzenia dotyczy jego praw, które zostały naruszone jak i które pozbawiły go praw jak i uprawnień, które mu przysługują posiada interes prawny w zakresie złożenia przedmiotowej skargi. W ocenie skarżącego tryb, warunki i zasady przyznawania dofinansowania ze środków PFRON zostały określone w w/w ustawie i rozporządzeniu. Dyrektor MOPR jak i rada powiatu, miasta nie posiada żadnych kompetencji w zakresie decydowania o kolejności czy hierarchii wniosków przy ich rozpatrywaniu jak i kompetencji do wymyślania oraz określania jakiejś punktacji. Dyrektor MOPR nie posiada też żadnych kompetencji do wydawania zarządzeń, które ustanawiają i kreują przepisy prawa. Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwalę Rady Miasta) jest niedopuszczalne i uznawane w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu. Nie jest też dopuszczalne rozszerzanie kompetencji organów oraz domniemanie do wydawania przepisów prawa czy regulacji prawnych, jeżeli nie ma przepisu prawa, który pozwalałby na powyższe. Wydanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu (uchwały, zarządzenia) bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem prawa. Akt prawa miejscowego wydany bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem jego zakresu będzie, jako niezgodny z prawem – nieważny. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Do skargi skarżący załączył pismo MOPR z 9.02.2026r. i zaskarżone zarządzenie. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu oraz z zestawienia poziomu wykształcenia pracowników MOPR na okoliczność braku odpowiedniego wykształcenia w zakresie oceny medycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie dowodu z opinii Miejskiej Społecznej Rady ds. Osób niepełnosprawnych z dnia 31 grudnia 2025r. na fakt pozytywnego zaopiniowania zasad rozpatrywania wniosków w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych w MOPR w [...] w roku 2026r. i o rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ podał, że wydawanie przez Dyrektora MOPS zarządzeń znajduje się w zakresie kompetencji kierownika jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Zarządzenia mają charakter aktów prawa wewnętrznego i nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Ich celem jest organizacja pracy jednostki oraz ujednolicenie sposobu realizacji zadań ustawowych. Organ wskazał na konieczność wykazania przez skarżącego na czym polega naruszenie prawa lub interesu prawnego. Zaskarżone zarządzenie nie ingeruje w zakres zadań ustawowych lecz określa wewnętrzne zasady organizacyjne ich realizacji, w szczególności sposób oceny wniosków. Wprowadzony zarządzeniem system punktowy stanowi dopuszczalne uszczegółowienie procedury przyznawania wsparcia oraz swym zakresem mieści się w granicach uznania administracyjnego organu. Organ rozstrzygając w sprawie dofinansowania przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej kieruje się kategoriami ocennymi i działa w oparciu o uznanie administracyjne. Wprowadzenie kryteriów oceny oraz skali punktowej nie stanowi naruszenia prawa lecz realizację obowiązku racjonalnego i transparentnego gospodarowania środkami publicznymi (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Organ podał, że środki PFRON w stosunku do liczby wnioskodawców są ograniczone. W 2026r. są niższe o 22,13 % niż w roku 2025r. Sytuacja ta uprawnia oraz zobowiązuje organ do opracowania przejrzystych zasad oceny. Zgodnie z wyrokiem NSA z 28.04.2023r. sygn. I GSK 794/19 opracowanie jasnych, sprawdzalnych a przede wszystkim znanych kryteriów wyłaniania tych, które zasługują na dofinansowania stanowi powinność organu, w tych przypadkach w których można się spodziewać, że przyznana kwota na dany cel nie wystarczy dla wszystkich wnioskodawców. Wydane zarządzenie nie narusza przepisów wskazanych w skardze. Wszystkie wnioski są oceniane wg jednakowych zasad, stąd nie naruszono zasady równości (art. 32 Konstytucji). Zarządzenie stanowi materiał pomocniczy służący ustalaniu hierarchii potrzeb osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Należy wskazać, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W pierwszej kolejności ustalane jest czy skarga dotyczy sprawy podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143.), dalej p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4 a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4 b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją, postanowieniem wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., nie jest pisemną interpretacją prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.), ani aktem nadzoru (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Nie jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 pkt pkt 6 p.p.s.a.) Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.Dz. U. z 2025r., poz. 913), do zadań powiatu należy podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia skutków niepełnosprawności. Natomiast według art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zostało zawarte upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t. j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 – dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia określa ono rodzaje zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, wymagania jakie powinny spełniać podmiotu ubiegające się o dofinansowanie tych zadań i tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków publicznych. O dofinansowanie ze środków Funduszu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności (§ 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). O dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: - na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują (§ 6 pkt 1 rozporządzenia) - na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności (§ 6 pkt 1 rozporządzenia). W § 9-11 rozporządzenie określono w jakich sytuacjach dofinansowanie nie przysługuje i jakie są wymogi formalne wniosku. Zgodnie z § 12 ust. 3b właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W § 13 uregulowano górne limity dofinansowania. Zgodnie z § 14 ust. 1 podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nie wymaga formy umowy przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania ze środków Funduszu na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (§ 14 ust. 3 rozporządzenia). Z uwagi na brak bardziej szczegółowych i jasnych kryteriów w rozporządzeniu organ, jak podał w odpowiedzi na skargę, wydał zarządzenie wskazujące bardziej szczegółowe kryteria przyznania dofinansowania. Kierowane jest ono do osób rozpoznających wnioski a dla beneficjentów ma znaczenie w sytuacji gdy z uwagi na brak środków nie otrzymają dofinansowania bądź otrzymają go w niższej nić wnioskowali kwocie. Brak środków na dofinansowanie jest oczywistą acz niewystarczającą przesłanka odmowy czy niższej kwoty dofinansowania. Wnioskodawcy winni być jednak przed złożeniem wniosku poinformowani o zastosowaniu wobec wszystkich takich samych limitów, przyjętych kryteriów i zasad. Nie ma ich bowiem w rozporządzeniu, które nie przewidziało sytuacji wpływu większej ilości wniosków niż przeznaczonych na to kwot. ( por. wyrok NSA z 2. 04.2023r., I GSK 794/19). Czynności podejmowane przez organ w tych sprawach mają charakter procedury administracyjnej. Z tych względów w przypadku odmowy czy przyznania niższych niż wnioskowane środków organ winien wydać decyzję administracyjną, na którą stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., IV SA/Po 237/16)wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2014r., VIII SA/Wa 974/12). Skarżący jeżeli złoży wniosek i nie otrzyma dofinansowania we wnioskowanej kwocie będzie miał możliwość poddania tej decyzji kontroli sądu. W niniejszej sprawie, jak wynika z dołączonego do skargi pisma organu z 9 lutego 2026r. złożył jedynie wniosek o udostępnienie informacji publicznej (k. 11 akt). Skarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), co wynika już z samej jego treści. W pkt II załącznika nr I podano, że "zarządzenie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP... Zarządzenie to nie tworzy nowych praw ani obowiązków dla obywateli, a jedynie porządkuje sposób wykonywania zadań ustawowych oraz określa zasady postępowania pracowników MOPR przy przyjmowaniu i ocenie wniosków". Nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie ma podstawy w ustawowym upoważnieniu, nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym ani nie zawiera nakazów, zakazów ani uprawnień. Nie jest też innym niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie podkreśla się, że wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. s. 455 i 456, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. s. 22). Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Zatem prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności, gdyż kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. Skarżone zarządzenie nie jest aktem indywidualnym kierowanym do skarżącego. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.