I SA/Wa 380/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. C. i S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących J. C. i S. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. C. i S. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną (ulicę [...]) część nieruchomości położonej w W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do odszkodowania, ponieważ z treści umowy sprzedaży z 1996 r. wynika, że J. C. i S. C. nie nabyli tej części gruntu, która została zajęta pod ul. [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. C. i S. C. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu podnieśli przede wszystkim, że organ bezpodstawnie dokonał obalenia domniemania prawdziwości wpisów w księdze wieczystej i rozstrzygnięciem swoim wkroczył w kognicję sądów cywilnych. Wojewoda [...] rozpatrując złożone odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i wyjaśnił, że z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy grunt położony w W. zajęty pod drogę publiczną (działka nr [...] oraz nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowił własności J. C. i S. C., co potwierdza akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1996 r. (Rep. akt nr [...]). Umowa ta obejmuje sprzedaż zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] m 2, zaś część nieruchomości (z całej powierzchni [...] m2), zajęta pod drogę - ulicę [...], nie została sprzedana, a więc pozostała przy poprzednich właścicielach. Organ II instancji wyjaśnił, że w związku z istniejącym na rzecz skarżących zapisem w księdze wieczystej (Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]) przedmiotowych działek, zwrócił się do sądu wieczystoksięgowego o wyjaśnienie rozbieżności między umową sprzedaży nieruchomości, a wpisem w księdze wieczystej dotyczącej tej nieruchomości. Sąd Rejonowy [...] poinformował, że z § 2 urnowy sprzedaży z dnia [...] maja 1996 r. wynika, iż nabycie prawa własności skarżących dotyczy działki nr [...] o powierzchni [...] m2, a nie całej nieruchomości o powierzchni [...] m2, dla której prowadzona była wyżej wymieniona księga. Sąd dokonał zatem wpisu w dziale II księgi niezgodnie z wnioskiem odnoszącym się wyłącznie do działki nr [...], a wpis ten nie został przez strony zaskarżony. W ocenie organu odwoławczego, w takiej sytuacji należało przyjąć, że odwołujący się nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. (bowiem byli nimi poprzedni właściciele – T. i H. L.), a w związku z tym nie przysługują im uprawnienia wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję Wojewody skargę (uzupełniona pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. C. i S. C.. W obszernym uzasadnieniu podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzucił zaskarżonej decyzji: -naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez bezpodstawne i nieuprawnione obalenie domniemania przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz przy wydaniu poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., mimo wyłącznej kompetencji sądu powszechnego w tym zakresie; - naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie przepisów art. 1 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego i przepisów księgi drugiej działu trzeciego rozdziału szóstego Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez ich faktyczne zastosowanie mimo wyłącznej kompetencji sądu powszechnego w tym zakresie; - naruszenie przepisu prawa procesowego, a mianowicie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z zastosowaniem ustaleń leżących w wyłącznej kompetencji sądu powszechnego - sądu wieczystoksięgowego, a zatem działanie sprzeczne z prawem; - naruszenie przepisu art. 10 w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady podziału władz - wkroczenie przez samorząd terytorialny (Prezydent W.) i władzę wykonawczą (Wojewoda [...]) w wyłączną kompetencję sądu powszechnego, polegającą na ustalaniu niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia wszelkich przesłanek jego zastosowania. Dodatkowo podnieśli, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] na wniosek skarżących stwierdził nabycie przez Powiat W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działek nr [...]. W ich przekonaniu nabyli całą nieruchomość o powierzchni [...] m2, zaś wątpliwości zrodziły się wyłącznie w wyniku nieścisłości popełnionej przez notariusza przy sporządzaniu umowy sprzedaży Rep. [...]. Zamiarem zarówno sprzedających, jak i kupujących było przeniesienie własności całej tej działki i taki zamiar przedstawiono notariuszowi sporządzającemu akt notarialny. W sprawie niniejszej ani Wojewoda [...], ani Prezydent W., ani jakikolwiek inny podmiot nie przeprowadził postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. Tym samym skarżący od początku postępowania administracyjnego do dnia dzisiejszego korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji i zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Materialnoprawną przesłankę do wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), który stanowi, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Natomiast ustęp 3 tegoż przepisu stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja Wojewody. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji Wojewoda ustala i rozstrzyga o tym: kto był właścicielem takiego gruntu, kto gruntem tym władał i czy grunt ten był zajęty pod drogę publiczną (art. 73 ust. 1 i 3a ustawy). Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Pozytywna decyzja wojewody zostaje wydana tylko wówczas, gdy nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i w określonej dacie była zajęta pod drogi publiczne. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określają jednocześnie krąg podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Przepisy te, mając charakter materialnoprawny, wskazują że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., na które następnie z mocy prawa przeszła własność nieruchomości oraz właściciele gruntów, będący nimi przed dniem 1 stycznia 1999 r. Wydana zatem przez wojewodę decyzja ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności ex lege i jednocześnie jest ona dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wpisu prawa własności w dziale drugim księgi wieczystej. Oznacza to, że tylko ostateczna decyzja administracyjna, stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, stanowi wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i co za tym idzie, jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Tak więc całe postępowanie administracyjne sprawie jest dwuetapowe. Etap pierwszy (w którym wojewoda, z urzędu lub na wniosek strony, ustala i ocenia stan geodezyjno-prawny i faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. na gruncie objętym przedmiotem postępowania), to uzyskanie deklaratoryjnej decyzji wojewody potwierdzającej przejście prawa własności do nieruchomości na konkretny podmiot. W drugim zaś etapie właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), na wniosek strony orzeka o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wydanie zatem decyzji deklaratoryjnej jest w stosunku do sprawy odszkodowania za przejęty grunt zagadnieniem wstępnym. Dopiero bowiem po uzyskaniu ostatecznej decyzji wojewody możliwe jest rozpatrzenie przez właściwy organ wniosku o odszkodowanie, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenia wygasły. Skutkiem takiego dwuetapowego postępowania administracyjnego jest m.in. fakt, że ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stwierdzająca nabycie gruntu zajętego pod drogę publiczną wiąże organ, który ją wydał, strony, inne organy i sądy, a także stanowi podstawę do ujawnienia przez nabywcę swego prawa w księdze wieczystej (art. 73 ust. 3 tej ustawy). Dlatego też z chwilą uzyskania ostatecznej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, powstaje obowiązek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy, mając na uwadze przyjętą w art. 73 ustawy wprowadzającej konstrukcję prawną nabycia mienia zajętego pod drogę, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi, co do tego, że Prezydent Miasta W. i Wojewoda [...], odmawiając ustalenia na wniosek J. C. i S. C. odszkodowaniu za część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 zajętej pod drogę wojewódzką ul. [...] (oznaczoną w 2005 r. jako działki nr [...]), wykroczyli poza przedmiot sprawy, o której mowa w art. 73 ust. 4 tej ustawy. Uszło bowiem uwadze Prezydenta Miasta W., jak też Wojewody, że kwestia ustalenia podmiotu, który w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem działki nr [...] o pow. [...] m2 (a więc i jej części o pow. [...] m2 zajętej pod ul. [...]) została już rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdzającą nabycie przedmiotowego gruntu przez Powiat W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Z akt sprawy i treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że Wojewoda wszczął postępowanie o stwierdzenie nabycia mienia na wniosek skarżących, których uznał za stronę tego postępowania i do których skierował wydaną w sprawie decyzję. Jak wynika z treści decyzji i akt sprawy ustalenia poczynione przez Wojewodę w tej decyzji oparte były właśnie na odpisie z księgi wieczystej Kw nr [...], w której w Dziale II jako właściciele działki nr [...] o pow. [...] m2 (obejmującej obecne działki nr: [...]) wpisani byli skarżący, a podstawę wpisu stanowiła umowa sprzedaży z dnia [...] maja 1996 r., Rep. [...].. W tej sytuacji Prezydent Miasta W., jak i Wojewoda [...] (ten sam organ, który orzekał w sprawie stwierdzenia nabycia gruntu zajętego pod drogę) orzekając o odszkodowaniu byli związani ustaleniem przyjętym w ostatecznej i pozostającej w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. tj. że właścicielami, którym odjęto przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną, a więc i uprawnionymi do odszkodowania, byli: J. C. i S. C.. Rację należy przyznać skarżącym, że organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną nie były kompetentne do ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istniejącego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. stanu prawnego, skoro ta przesłanka stanowiła jedną z podstaw rozstrzygnięcia w decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Zgodzić należy się też ze skarżącymi, że organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną nie były uprawnione do kwestionowania w postępowaniu administracyjnym praw wynikających z umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1996 r., Rep. [...], czy też z prawomocnych wpisów dokonanych w Dziale II Księgi wieczystej Kw nr [...], bądź rozstrzygania w oparciu o umowę cywilnoprawną i treść księgi wieczystej o istniejącym na gruncie stanie własnościowym. W tej bowiem materii wyłącznie właściwy jest sąd powszechny, skoro sprawy z zakresu prawa rzeczowego są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu, jeżeli Wojewoda [...], działający w niniejszej sprawie jako organ II instancji, powziął wątpliwości co do stanu własnościowego istniejącego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r., to winien je wyjaśnić już na etapie sprawy o stwierdzenie nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie w sprawie odszkodowawczej. Jeżeli natomiast Wojewoda [...] dopiero na etapie sprawy o odszkodowanie inaczej oceniał ten aspekt sprawy, to mógł podjąć, leżące w jego kompetencji, działania zmierzające do wycofania z obrotu prawnego swojej własnej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., we właściwym do tego nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy takich jednak działań ani organ I, ani II instancji nie podjął. Wobec tego Sąd uznał, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2008 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, czyli z naruszeniem przepisu art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszeniem art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że organy obu instancji nie rozważyły także kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którym "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, Prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Miasta W., którego organem wykonawczym i reprezentującym je na zewnątrz jest Prezydent Miasta W. Równocześnie Prezydent Miasta W., jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest w niniejszej sprawie organem I instancji właściwym do orzekania o ustaleniu odszkodowania (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i reprezentantem skarbu państwa, na którym ewentualnie ciążyć by mogła odpowiedzialność odszkodowawcza. W tej sytuacji powstaje konieczność rozważenia, czy połączenie w jednej osobie, tj. Prezydenta W. ewentualnych uprawnień właścicielskich wraz z ewentualnym obowiązkiem odszkodowawczym i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu organ I instancji winien przede wszystkim powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi podstawa do wyłączenia się Prezydenta Miasta W. od załatwienia sprawy o odszkodowanie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Na problem ten zwraca również szczególną uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., I OPS 1/2003, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., I OSK 1825/07, niepubl.). Następnie ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ I instancji, mając na względzie rozważania i ocenę prawnej dokonaną przez Sąd, z której wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) organ - jak również sąd administracyjny - nie mają uprawnień do badania zasadności zarzutów odnoszących się do prawidłowości sporządzanych w sprawie aktów notarialnych, prawidłowości uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, czy prawidłowości dokonania wpisów w księgach wieczystych, ponownie rozpatrzy wniosek J. C. i S. C. z dnia [...] marca 2005 r. o odszkodowanie. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.