II OSK 1230/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 475/08 w sprawie ze skargi K. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 5 maja 2008 r. sygn. IV SA/Wa 475/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z [...] maja 2000 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.), odmówił K. E. poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego. Według orzekającego organu, wnioskodawca utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w związku z uzyskaniem zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa i nabyciem obywatelstwa obcego (Republiki Federalnej Niemiec). Powyższa decyzja, wobec niezłożenia odwołania, stała się ostateczna. Wnioskiem z [...] stycznia 2006 r. K. E. wniósł o poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z [...] stycznia 2006 r. wydaną w wyniku rozpoznania ww. wniosku o poświadczenie posiadania obywatelstwa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, rozpatrując wniosek z [...] stycznia 2006 r. organ pierwszej instancji powinien był uwzględnić status obywatelstwa wnioskodawcy na dzień wydania decyzji, tj. [...] stycznia 2006 r., a przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania dowodowego powinno było być ustalenie zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego w okresie od dnia [...] maja 2000 r. (dnia wydania poprzedniej decyzji) do dnia [...] stycznia 2006 r. (dnia wydania ponownej decyzji). Decyzją z [...] marca 2007 r. Wojewoda Opolski odmówił K. E. poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego stwierdzając, że w stosunku do wnioskodawcy nie zaszły okoliczności, w oparciu o które można byłoby przyjąć, iż nabył on w podanym wyżej okresie obywatelstwo polskie. W wyniku rozpoznania odwołania K. E., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2008 r. uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powyższą decyzję z [...] marca 2007 r. i odmówił stwierdzenia posiadania przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. Uznając, że rozstrzygnięcie organu powinno odnosić się do stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego a nie jego poświadczenia, organ jednocześnie przyjął, iż Wojewoda Opolski prawidłowo wziął pod uwagę to, że od dnia [...] maja 2000 r. do dnia [...] marca 2007 r. nie nastąpiły w rozpoznawanej sprawie jakiekolwiek zdarzenia, które skutkowałyby nabyciem przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. W zakresie odnoszonym do zdarzeń wpływających na status obywatelstwa wnioskodawcy zaistniałych przed wskazanym okresem, zdaniem organu odwoławczego, właściwym było oparcie się na ustaleniach obowiązującej decyzji z [...] maja 2000 r. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszało prawa. Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko orzekających organów, zgodnie z którym poddanie badaniu w kontrolowanym postępowaniu okoliczności mających wpływ na status obywatelski wnioskodawcy, zaszłych przed dniem [...] maja 2000 r., doprowadziłoby do naruszenia rei iudicatae, będącego stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd przyjął, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę, to nie jest możliwe branie pod uwagę przez organy w kolejnym postępowaniu skutków prawnych zdarzeń zaszłych do dnia [...] maja 2000 r., mających wpływ na status obywatelski wnioskodawcy, gdyż zostały one uwzględnione i dokonano ich oceny prawnej w ostatecznej decyzji z [...] maja 2000 r. W kolejnym postępowaniu zasadnie zatem, jak stwierdził Sąd I instancji, przedmiotem rozważania organów nie było to, czy wnioskodawca uzyskał zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż już w decyzji z [...] maja 2000 r. zostało przesądzone, że takie zezwolenie zostało mu udzielone, lecz jedynie to, czy w okresie od dnia [...] maja 2000 r. nastąpiło zdarzenie skutkujące nabyciem przez niego obywatelstwa polskiego. Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącego, że orzekające w sprawie organy mogły z urzędu badać zgodność poprzedniej decyzji z obowiązującym prawem i pominąć ją w trakcie orzekania, jeżeli stwierdziłyby uchybienia skutkujące (bezwzględną) nieważnością. Ostateczna decyzja administracyjna, nawet gdy jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k. p. a., uzasadniającymi jej nieważność, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym, który korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięty z obrotu prawnego w drodze postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z zarzutami naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zakazu reformationis in peius oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wskazał, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie decyzja administracyjna podjęta przez organ drugiej instancji nie pogorszyła sytuacji prawnej skarżącego. Zakres przedmiotowy zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji stanowiła kwestia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę, wobec czego zasada dwuinstancyjności nie została naruszona poprzez uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i orzeknięcie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie stwierdził również, by w kontrolowanym postępowaniu naruszona została zasada zapewnienia wnioskodawcy możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, o której stanowi art. 10 § 1 k.p.a. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. E., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : - art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie z uwagi na to, że Sąd I instancji nie rozważył naruszenia tego przepisu przez orzekające w sprawie organy, pomimo że organy rozstrzygnęły sprawę skarżącego bez podstawy prawnej i bez rozważenia czy decyzja z [...] maja 2000 r. była prawidłowa; - art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez ich niezastosowanie w sprawie, - art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza obowiązującym prawem, - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 ab initio oraz art. 8, art. 16 § 1, art. 61 § 1 i 2, art. 76 § 3, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czego konsekwencją było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim nie będąc związanym zarzutami i wnioskami Sąd nie wskazał na wyżej wymienione naruszenia prawa procesowego przez organy orzekające w sprawie, - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie poddanej sądowej kontroli nie miała zastosowania zasada res iudicata, albowiem nie zachodziła tożsamość przedmiotu obu postępowań administracyjnych. Wniosek z [...] stycznia 2006 r. dotyczył stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego na dzień złożenia wniosku, natomiast sprawa zakończona decyzją z [...] maja 2000 r. prowadzona była na podstawie wniosku o stwierdzenie obywatelstwa z daty złożenia żądania z [...] kwietnia 2000 r. Poza odmienną treścią żądań, również podstawa faktyczna obu spraw administracyjnych pozostaje różna. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na zmianę linii orzeczniczej dotyczącej stosowania art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim (wyrok SN z 17.09.2001 r. sygn. III RN 56/01, OSNP 2002/13/299), która w przywołanym zakresie powinna zostać potraktowana jako element stanu faktycznego, wpływający na zerwanie tożsamości stanu faktycznego obu spraw. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji powinien był uwzględnić decyzję z [...] maja 2000 r. jako element materiału dowodowego, a nie jako podstawę do zastosowania w sprawie zasady res iudicata. Nadanie ww. decyzji tego rodzaju kwalifikacji prawnej (elementu stanu faktycznego) pozwalałaby na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. na przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tejże decyzji. Decyzja administracyjna zachowałaby w takim przypadku swój deklaratoryjny charakter, a jednocześnie nie zostałby "zdeprecjonowany" fakt jej istnienia w obrocie prawnym. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji niedostrzeżenie przez organy orzekające w sprawie faktu zmiany zakresu żądania strony. Zmiana ta wynikała z nieuprawnionego w świetle art. 61 § 1 i 2 k.p.a. ograniczenia rozpatrzenia przez organ wniosku o stwierdzenie obywatelstwa jedynie do okresu od [...] maja 2000 r. do dnia podjęcia orzeczenia. Skarżący nie zgodził się także z zakresem powagi rzeczy osądzonej przyjętym w rozpatrywanej sprawie, albowiem - jak stwierdził - nie jest możliwe rozciąganie omawianej zasady na uzasadnienie decyzji z [...] maja 2000 r. i wywodzenie z powyższego zakazu ponownego badania okoliczności zaszłych przed [...] maja 2000 r. Zdaniem skarżącego, przyjęta w niniejszej sprawie konstrukcja prawna polegająca na ograniczeniu się przez organ administracji do rozpatrzenia sprawy nabycia obywatelstwa po [...] maja 2000 r. powoduje, że de facto decyzja deklaratoryjna wydawana na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim staje się decyzją konstytutywną. Takie działanie jest działaniem bez podstawy prawnej w formie przez prawo nieprzewidzianej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ograniczyła się do rozważenia zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Jak można wnosić z argumentacji prawnej zawartej w złożonej skardze kasacyjnej, przedmiotem zasadniczej rozbieżności pomiędzy stanowiskiem skarżącego a ustaleniami przyjętymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostaje ocena skutków prawnych wydania i obowiązywania decyzji Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. dla sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2006 r. o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przyjęte w tym zakresie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługuje na pełną aprobatę. W pierwszym rzędzie zwrócić uwagę należy na to, że ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż istotne znaczenie dla możliwości wszczęcia postępowania oraz jego merytorycznego zakończenia ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Powaga rzeczy osądzonej, wiązana z zasadą ne bis in idem (zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie), uznawana jest za negatywną przesłankę procesową, odnoszącą się do kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie przez organ administracji, że sprawa, w której zostało wszczęte postępowanie, oparta jest na tej samej podstawie faktycznej co sprawa zakończona decyzją ostateczną (przy spełnieniu dodatkowych warunków), czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Podobnie, ustalenie przez Sąd, że decyzja merytoryczna organu administracji wydana została w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej, nakazuje wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, jako wydanego z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontrolowanym postępowaniu z uwagi na zróżnicowanie podstaw faktycznych obu porównywanych spraw administracyjnych, wyłączona została możliwość uznania postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2006 r. za postępowanie toczące się w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zasada res iudicata w swojej klasycznej postaci w rozpoznawanej sprawie nie mogła być brana pod uwagę również ze względu na charakter sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną poddaną kontroli sądowej. Powyższe jest wynikiem tego, że powaga rzeczy osądzonej może się odnosić tylko do decyzji administracyjnej wydanej w sprawie, w której podstawa faktyczna nie może ulec zmianie. Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim z pewnością do tego rodzaju spraw nie należą. Zgodnie z przytoczonym przepisem, wojewodzie przyznane zostało uprawnienie do stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) posiadania i utraty obywatelstwa polskiego. Tak wyznaczona na gruncie ustawy o obywatelstwie polskim kompetencja organu administracji oznacza, że ramy postępowania prowadzonego na podstawie art. 17 ust. 4 cyt. ustawy nakazują rozważenie przez organ orzekający faktów relewantnych dla kwestii obywatelstwa wnioskodawcy, które zaistniały do momentu podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższa okoliczność, jak również uwzględnienie tego, że zdarzenia wpływające na status obywatelski mogą zaistnieć w każdym czasie, wskazuje, iż podstawy odmowy merytorycznego rozpoznania wniosku nie może stanowić fakt wydania w przeszłości rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia obywatelstwa, traktowany jako wyraz realizacji rei iudicatae. Związanie organu zakresem temporalnym postępowania wyjaśniającego powoduje w tym przypadku bowiem, że podstawa faktyczna decyzji administracyjnej z zasady nie będzie pokrywała się z podstawą faktyczną sprawy nowej, wszczętej kolejnym wnioskiem podmiotu zainteresowanego potwierdzeniem posiadania lub utraty obywatelstwa, co z kolei uniemożliwia uznanie kolejnego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. za bezprzedmiotowe (niedopuszczalne). Mając na uwadze powyższe, trafnie przyjął Sąd I instancji, że przy uznaniu dopuszczalności ponownego rozstrzygania o statusie obywatelskim skarżącego, przesądzające znaczenie w kontrolowanej sprawie przyznać należało stwierdzeniu częściowej tożsamości sprawy rozstrzyganej decyzją Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. oraz sprawy wyznaczonej treścią żądania skarżącego z [...] stycznia 2006 r., z którego to podobieństwa w dalszej kolejności wynikać ma niemożność merytorycznej oceny zdarzeń zaszłych do dnia [...] maja 2000 r., mających wpływ na obywatelstwo skarżącego. Uznając trafność przywołanego przez Sąd ustalenia, odrzucić tym samym należy przyjętą przez skarżącego koncepcję niezwiązania Wojewody Opolskiego oraz organu odwoławczego decyzją z [...] maja 2000 r. Na przeszkodzie dokonaniu przez organ prowadzący postępowanie ponownych ustaleń odnoszących się do wystąpienia okoliczności mających wpływ na status obywatelski wnioskodawcy, zaszłych przed [...] maja 2000 r., stała konieczność uwzględnienia mocy wiążącej ostatecznej decyzji administracyjnej. W swoich rozważaniach wnoszący skargę kasacyjną pominął tę kluczową dla wyniku sprawy kwestię, co skutkowało tym, że w sposób niewłaściwy ujęte zostały w pismach procesowych skarżącego rzeczywiste następstwa pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wojewody Opolskiego z 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje w sposób bezpośredni kwestii prawomocności decyzji administracyjnej. Z art. 16 § 1 k.p.a. wynika jedynie skutek negatywny prawomocności, z którym wiąże się zakaz wzruszenia decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji w innym sposób, jak tylko w sposób przewidziany prawem. Nieuregulowanie wprost w kodeksie skutku pozytywnego obowiązywania decyzji administracyjnej nie oznacza jednakże, że z wydaniem decyzji nie wiążą się żadne skutki prawne o charakterze materialnym. W piśmiennictwie jednolicie podkreśla się bowiem, że prawomocna decyzja organu administracji wywołuje skutek przekładający się na związanie pozostałych organów państwa i innych podmiotów prawa stanem prawnym utworzonym aktem administracyjnym i jego treścią (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, nr 10, s. 55; T. Woś, Prawomocność decyzji administracyjnej, Prz. Prawa Publ. 2008, nr 5, s. 53). Za W. Dawidowiczem przypomnieć należy, że jeżeli organ ustali właściwe znaczenie norm prawa administracyjnego oraz określi ich konsekwencje dla określonego podmiotu, wówczas konsekwencje te będą obowiązywać tak długo, jak obowiązuje norma, na podstawie której zostały ustanowione. Prawne obowiązywanie konsekwencji stosowania normy prawa administracyjnego oznacza prawne obowiązywanie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to zaś można odnieść do decyzji jako całości i mówić o jej obowiązywaniu (por. W. Dawidowicz, Model postępowania w sprawie administracyjnej i obowiązywanie decyzji wydanej w tej sprawie, PiP 1993, nr 11/12, s. 61). Nie ma przy tym podstaw do różnicowania zakresu związania ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji w zależności od tego, czy decyzji administracyjnej nadany zostanie charakter aktu konstytutywnego czy też deklaratoryjnego. Jeżeli zatem uwzględni się kierowany do każdego organu państwowego nakaz respektowania treści rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej, to nie powinno budzić wątpliwości, że zasada polegająca na niedopuszczalności pominięcia materialnoprawnych skutków decyzji z [...] maja 2000 r. wiązała również Wojewodę Opolskiego rozstrzygającego wniosek z [...] stycznia 2006 r., w którym skarżący wystąpił o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Treść tego związania upatrywać należało w przyjęciu, że powyższą decyzją ukształtowany został określony stan prawny, który organ rozpoznający kolejny wniosek obowiązany był uwzględnić, rozstrzygając o tym, czy skarżący w chwili orzekania posiadał obywatelstwo polskie. Sformułowany przez wnoszącego skargę kasacyjną pogląd, że decyzja Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. powinna stanowić element stanu faktycznego tej sytuacji jest zasadny tylko o tyle, o ile przyjęte w skardze kasacyjnej założenie rozumiane będzie w ten sposób, że stan prawny wynikający z ww. decyzji administracyjnej podlega obligatoryjnemu uwzględnieniu jako element podstawy faktycznej nowego rozstrzygnięcia. W całości odrzucić natomiast należy twierdzenie, że decyzja z [...] maja 2000 r. powinna być traktowana jako dokument urzędowy, z czego wynikać miałaby możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko jej treści, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. Prezentowane przez skarżącego stanowisko nie dostrzega tego, że szczególny charakter decyzji jako dokumentu urzędowego wynika z faktu zawarcia w jego treści oświadczenia organu, które - przy przyjęciu autentyczności dokumentu - nie może zostać podważone w inny sposób, jak tylko w sposób przewidziany przepisem art. 16 § 1 k.p.a., a więc poprzez uchylenie lub zmianę decyzji, ewentualnie, stwierdzenie jej nieważności. Związanie Wojewody Opolskiego ostateczną decyzją z [...] maja 2000 r. nie ma zatem żadnego związku z dowodowym znaczeniem dokumentu urzędowego. Wydaje się, że próba nadania spornej decyzji z 2000 r. charakteru dokumentu urzędowego w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 76 § 1 k.p.a. jest wyrazem rozwinięcia stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który w części orzeczeń dotąd uznawał, że decyzja w postępowaniu sądowym powinna być traktowana jako dowód z dokumentu, podlegający, zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., swobodnej ocenie sądu (por. uchwała SN z 11 marca 1994 r. sygn. III CZP 18/94, OSNCP 1994/10/186; wyrok SN z 23 października 2001 r. sygn. I CKN 468/00; postanowienie SN z 5 września 2001 r. sygn. I CKN 399/00). Z powyższym twierdzeniem nie można się jednakże zgodzić. Trafnie bowiem J. Borkowski wskazuje, że tego rodzaju kwalifikacja decyzji administracyjnej czyni z niej dokument tożsamy zaświadczeniu, pozbawiając tym samym akt administracyjny właściwej mu rangi jako zdarzenia kształtującego w sposób wiążący stan prawny (por. J. Borkowski, Glosa do uchwały SN z 11 marca 1994 r. sygn. III CZP 18/94, OSP 1995/4/192). Poza tym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego problematyka związania sądu decyzją administracyjną ujmowana była dotąd niejednolicie. W postanowieniu z 5 czerwca 2003 r. sygn. II CKN 194/01 Sąd Najwyższy wyraźnie zastrzegł, że kwestia związania sądu cywilnego decyzją administracyjną nie poddaje się rozważaniu w ramach przepisu normującego zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.) ani dowodowego znaczenia dokumentu urzędowego (art. 244 § 1 k.p.c.). Doniosłe znaczenie nadać należy też tym wypowiedziom orzeczniczym odnoszącym się do określenia mocy wiążącej decyzji administracyjnej, które uznane być mogą za reprezentatywne dla najbardziej aktualnej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z 9 października 2007 r. sygn. III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30 przyjęto, że zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), doznająca ograniczenia jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 156 § 1, art. 161 oraz art. 162 § 1 i 2 k.p.a., powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji, co oznacza, że sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej, w szczególności - pod względem jej merytorycznej zasadności i jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu decyzja jest wadliwa. Powyższy pogląd został w całości zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 11 grudnia 2008 r. sygn. I UZP 6/08, OSNP 2009/9-10/120, jak i w wyroku z 11 grudnia 2008 r. sygn. IV CSK 302/08, w którym Sąd Najwyższy przyjął, że związanie ostateczną decyzją administracyjną pozostaje niezależne od jej deklaratywnego czy konstytutywnego charakteru oraz od charakteru sprawy, w której została wydana. Przedstawiona ocena prawna znajduje również pełne potwierdzenie w piśmiennictwie (por. M. Kamiński, M. Romańska, Moc wiążąca decyzji administracyjnej w postępowaniu cywilnym a koncepcje jej nieważności, PS 2008, nr 4, s. 6-7). Rozważając zatem moc wiążącą decyzji Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. skarżący nie miał żadnych podstaw, by wywodzić, że sprawa dotycząca stwierdzenia jego obywatelstwa, ustalona przywołanym aktem, została określona przez organ administracji w sposób wadliwy, ani tym bardziej nie było podstaw by przyjąć, że jakikolwiek wpływ na obowiązywanie ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego mogła mieć podnoszona przez skarżącego "zmiana linii orzeczniczej". Z przedstawionym powyższej zagadnieniem mocy wiążącej aktu administracyjnego w bliskim związku pozostaje sformułowany przez skarżącego zarzut niedostrzeżenia przez Sąd faktu naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony, jeśli się zważy, że organy I i II instancji, odmawiając stwierdzenia przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego, nie zmieniły w istocie żądania, a jedynie uwzględniły w nowoprowadzonym postępowaniu stan prawny odnoszący się do statusu obywatelskiego skarżącego na dzień [...] maja 2000 r., wynikający z ostatecznej decyzji z tego samego dnia. Uwzględniony został przy tym nie tyle element uzasadnienia tejże decyzji, co jej rozstrzygnięcie. Twierdzenie, że zasada res iudicata nie może być rozciągnięta na uzasadnienie decyzji administracyjnej, przez co organ rozpoznający wniosek skarżącego powinien był merytorycznie odnieść się do wszystkich okoliczności mających stanowić o wadliwości decyzji z 2000 r. (przede wszystkim chodzi o kwestię uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie) jest w tej sytuacji oparte na nieporozumieniu. Mając na uwadze powyższe względy, w całości odrzucić należy tym samym zarzut, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było w rozpoznawanej sprawie wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej in merito. Skoro decyzja Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r. nie jest aktem nieistniejącym, gdyż tylko w tym przypadku można byłoby mówić, że sprawa administracyjna odnosząca się do stwierdzenia obywatelstwa skarżącego ma charakter "otwarty", Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a przed nim Wojewoda Opolski zobowiązani byli uwzględnić fakt nieposiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego w dniu [...] maja 2000 r. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej oraz popierającej te zarzuty argumentacji zawartej w punkcie piątym uzasadnienia skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż formułowane zastrzeżenia stanowią niedopuszczalną polemikę z oceną prawną zawartą w ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z [...] maja 2000 r., a zatem nie odnoszą się do sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.