II SA/Gl 227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi L. B. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie czasowego zajęcia nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] pełnomocnik inwestora - Jednostki A "Gospodarka ściekowa w T." - zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej własność L. i A.B., w celu przeprowadzenie niezbędnych prac związanych z budową sieci kanalizacyjnej zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 126 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego udzielił, Jednostce A w zakresie "Gospodarka ściekowa w T.", zgody na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ulicy [...], obejmującej działkę nr [...], stanowiącą własność państwa L. i A.B. w ustawowej wspólności, na okres nie dłuższy niż [...], w celu przeprowadzenia prac polegających na budowie kanalizacji deszczowej DN 600 PP oraz rurociągu tłoczonego Dz 90/110. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w ramach wymienionego projektu realizowana jest inwestycja polegająca m.in. na budowie kanalizacji deszczowej. Na czas realizacji tych robót przewiduje się czasowe zajęcie terenu w pasie [...] m, a w związku z tym niezbędne było uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja prowadzona przez Gminę T. W rozpatrywanej sprawie zgoda właścicieli została wycofana, co spowodowało wstrzymanie prowadzonych robót i brak możliwości ich zakończenia. W przypadku zwiększonej intensywności opadów, stworzy to realną groźbę zalania posesji położonych najbliżej w stosunku do nieruchomości państwa B., co z kolei doprowadzi do powstania znacznych strat w mieniu i roszczenia właścicieli w stosunku do inwestora. Jednocześnie organ wskazał, że wykonawca wyczerpał dostępny mu zasób środków w celu ugodowego załatwienia przejęcia terenu budowy. W tych okolicznościach wniosek Jednostki A jest uzasadniony w świetle art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami i należało orzec jak w sentencji. Organ wyjaśnił. że po upływie okresu zajęcia, nieruchomość zostanie doprowadzona do stanu poprzedniego lub zostanie wypłacone stosowne odszkodowanie. Postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta T. sprostował wymienioną powyżej decyzję w ten sposób, że w treści uzasadnienia dopisał, iż "na podstawie art. 126 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności". Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i A.B. Zarzucając decyzji naruszenie podstawowych zasad państwa prawa zawartych w Konstytucji oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak podania podstawy prawnej decyzji i art. 8 tego Kodeksu poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania obywateli do organów państwa, wnieśli o jej uchylenie w całości. Wyjaśnili, że Prezydent Miasta T. sam sobie udzielając zgody na czasowe zajęcie ich nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...], faktycznie dokonał rozboju, podpierając się przepisem o rygorze natychmiastowej wykonalności. Praktycznie działanie to sparaliżowało całą ich działalność gospodarczą, uniemożliwiając m.in. dostęp do drogi prowadzącej do ich zakładu. Podnieśli, że nie starają się przeszkadzać w zrealizowaniu zamierzonego projektu, tym niemiej nie może to odbywać się ich kosztem, ograniczając prowadzenie przez nich działalności gospodarczej, jak również rujnując posiadane przez nich nieruchomości. Dodali, że w ich przekonaniu zastosowanie przepisu, na który powołał się w swojej decyzji Prezydent Miasta jest możliwe tylko w sytuacjach bardzo szczególnych i wymagających natychmiastowej decyzji sytuacji losowych. W ich sprawie nie wystąpiła nagła potrzeba, tym bardziej, że wcześniej udzielili zgody, a cofnięcie jej nastąpiło na skutek bałaganu spowodowanego brakiem nadzoru i koordynacji prowadzonych robót. Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda przywołując art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż reguluje on jeden ze szczególnych przypadków ograniczenia praw do nieruchomości w przypadku wystąpienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Dodał, że tylko zaistnienie tych przyczyn uzasadnia wydanie przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. W ocenie Wojewody, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, na okres nie dłuższy niż [...], organ winien ustalić istnienie jednej w wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek, podkreślając, iż musi to być potrzeba nagła, czyli pojawiająca się znienacka, zaskakująco, niespodziewanie. Wobec ingerencyjnego charakteru decyzji podejmowanej w trybie wskazanego powyżej przepisu, jego dyspozycję należy interpretować bardzo ściśle i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 126 cytowanej ustawy, nie zaistniała bowiem nadzwyczajna sytuacja powodująca nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody czy siła wyższa. Wojewoda dodał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego uchybienia, powoduje jednocześnie uchylenie postanowienia z dnia [...] wydanego w trybie przywołanego w podstawie przepisu art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze fakt zrealizowania inwestycji na nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, Wojewoda stwierdził, że zachodzi oczywista bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, co skutkować musi umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Zaznaczył jednocześnie, że kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych pozostaje poza niniejszym postępowaniem i mogą one być dochodzone w drodze powództwa cywilnego. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia L. i A.B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 107, art. 78 § 1 oraz art. 8, art. 9 i art. 10 § 1, wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przywołując art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie podaje podstawy prawnej a w uzasadnieniu nie zawarto wyjaśnienia ani stanu prawnego, ani faktycznego sprawy. Nie wskazano, na jakich dowodach oparto podjęte rozstrzygnięcie, ani którym dowodom nie dano wiary i dlaczego. W ich ocenie takie działanie Wojewody rażąco narusza prawo, zwłaszcza, że nie wypowiedział się on w ogóle w kwestii złożonego przez nich wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwrócono uwagę, iż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż wniosek o zajęcie ich nieruchomości złożono w dniu [...], czyli w czasie, kiedy toczyły się rozmowy na temat przywrócenia do stanu użytkowania pozostałych nieruchomości, wcześniej zajętych. Doprowadzenie tych nieruchomości do stanu pierwotnego, ewentualnie stanu zdatności do użytkowania było podstawowym warunkiem dla wyrażenia zgody na zajęcie wnioskowanej nieruchomości. Wskazując na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (czyli naruszenie art. 77 ) oraz art. 10 Kodeksu, poprzez uniemożliwienie czynnego uczestniczenia w postępowaniu, a także prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania obywateli do organów państwa (wbrew art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) wnieśli jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda wyjaśnił, że w sentencji zaskarżonej decyzji wskazano podstawę prawną a w uzasadnieniu podano treść przywołanych przepisów. W stosunku do zarzutu naruszenia przepisów procedury podał, że skarżący mieli możliwość wypowiadania się na każdym etapie postępowania i korzystali z przysługujących im uprawnień. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. skarżący podtrzymali swoją skargę oraz wnioski z pisma złożonego w dniu [...] i dodali, że w zasadzie kwestionują uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym Wojewoda nie odniósł się do działań organu pierwszej instancji naruszających obowiązujące przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie, wskutek wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - Prezydenta Miasta T. (wykonującego jako Starosta powiatu grodzkiego, zadania z zakresu administracji rządowej), nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli – L. i A.B. Sposób korzystania z nieruchomości może być ograniczony przez właściwy organ albo na podstawie art. 124 albo art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tryb przewidziany w tym drugim artykule został zastosowany przez organ pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie. Analiza wymienionego przepisu musi prowadzić do stwierdzenia, że jest on możliwy do zastosowania tylko w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie: w przypadku siły wyższej, zdarzenia nagłego o nieuchronnym charakterze, którego nie da się przewidzieć z odpowiednim wyprzedzeniem i którego wystąpieniu nie da się zapobiec lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Ustawodawca zaakcentował, iż potrzeba musi być nagła, czyli pojawiająca się znienacka, zaskakująco, niespodziewanie. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji w trybie art. 126 ustawy, ponieważ zaistniało zagrożenie zalania nieruchomości położonych najbliżej nieruchomości skarżących. Z taką interpretacją nie można się jednak zgodzić. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy ustawodawca nakazuje jego zastosowanie w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, czyli stanów warunkujących natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Przyjdzie podzielić stanowisko Wojewody [...], który stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego postępowanie nie potwierdzono żadnej z wymienionych przesłanek, uzasadniających zastosowanie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonywana inwestycja była zaplanowana, strona skarżąca wyraziła zgodę na czasowe zajęcie jej nieruchomości, a zmiana tego stanowiska spowodowana była niezadowoleniem ze stanu oddanych nieruchomości, wcześniej zajętych, po ich wykorzystaniu. W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji oparł się jedynie na wniosku Jednostki A, w którym powołano się na fakt cofnięcia przez skarżących wcześniej wyrażonej zgody na zajęcie swojej nieruchomości. W ocenie wnioskującej Jednostki spowoduje to wstrzymanie prowadzonych robót, a w konsekwencji będzie skutkować zagrożeniem mienia znajdującego się na nieruchomości nr [...] i nr [...] oraz zagrożeniem powstania rozlewiska na ulicy [...], co znacznie utrudni komunikację. Dodatkowo inwestor podniósł, że cofnięcie zgody na tym etapie prowadzonych prac wiąże się z koniecznością zmian rozwiązań projektowych, które oznaczają demontaż znacznej części wykonanych robót oraz konieczność uzyskania wszelkich niezbędnych nowych decyzji administracyjnych, co oznacza wypłatę znacznych odszkodowań Wykonawcy. W ocenie organu odwoławczego, wszystkie podniesione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego argumenty wnioskującej Jednostki nie mogą zmienić oceny, iż wskazane okoliczności nie mogą zostać zakwalifikowane jako uzasadniające zastosowanie w sprawie regulacji określonej w art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie wykazało żadnej z przesłanek określonych w przywołanym art. 126, uzasadniających wydanie w tym trybie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Dlatego też rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy, uchylające decyzję Prezydenta Miasta T. należy uznać za w pełni zasadne. Mając zaś na uwadze fakt wykonania inwestycji i zakończenie planowych robót budowlanych zasadnie także organ odwoławczy postępowanie w tym zakresie – w zakresie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości – umorzył jako bezprzedmiotowe. Zauważyć także trzeba, że w zasadzie ostatecznie zarzuty skarżących ograniczyły się do kwestionowania samego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, nie wnosząc zastrzeżeń co do treści samej decyzji. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu nieprawidłowego działania organu pierwszej instancji, nie pouczył go o konsekwencjach błędnego postępowania i nie wyciągnął z tego odpowiednich wniosków. W ocenie Sądu wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw by uznać, iż zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia skargi. Wydaje się, że wskazane przez skarżących zarzuty mają uzasadnić domaganie się przez skarżących odszkodowania czy też ewentualnego rozliczenia, tym niemniej sprawa ta pozostaje poza kompetencją sądu administracyjnego i może być przeprowadzona w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę. .