IV SA/Wa 908/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Przedmiotem skargi z [...] maja 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wójta Gminy M. jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2009 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] marca 2009 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] października 2008 r. znak: [...], skierowanym do Wójta Gminy M., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie - w trybie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach [(tj. Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.), dalej powoływanej jako: "ustawa o odpadach"], decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego na ich składowanie lub magazynowanie (terenu nieruchomości w m. B. na posesji nr [...] należącej do S. i K. S.) oraz przywrócenie tej nieruchomości do stanu właściwego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że zgodnie z informacją przekazaną przez Komendę Miejską Straży Pożarnej na teren ww. nieruchomości przywiezione zostały znaczne ilości ziemi i piasku zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi. Materiał ten (w ilości ok. 100 ton) złożony został w dużym zagłębieniu terenu stanowiącym pozostałość po dawnej piaskowni. Zaznaczył, że ziemia i piasek zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi powinny być traktowane jako odpady, co czyni uzasadnionym przedmiotowy wniosek. Decyzją z [...] lutego 2009 r., znak: [...] Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: k.p.a.], umorzył postępowanie 1 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 prowadzone na podstawie art. 34 ustawy o odpadach (likwidacja nielegalnego wysypiska). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż wyniki badań laboratoryjnych gruntu pochodzącego z nieruchomości B. wykonane [...] listopada oraz [...] grudnia 2008 r. wskazują na składowanie na przedmiotowej posesji odpadów niebezpiecznych. Okoliczności tej zaprzecza K. S., który w dniu [...] stycznia 2009 r. złożył w Urzędzie Gminy oświadczenie, ze firma H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. usunęła wszystkie odpady, na dowód czego przedstawił protokół przekazania odpadu z [...] listopada 2008 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy niniejszej, jakim jest wystąpienie szkody w powierzchni ziemi na skutek składowania zanieczyszczonego materiału stwarzającego ryzyko szkody w środowisku, Wójt Gminy M. stwierdził, iż organ samorządowy nie jest właściwy w sprawie, co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Właściwy w sprawie - jak zauważył -jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), dalej powoływanej jako: "ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku")]. Pismem z [...] lutego 2009 r., znak:[...], Wójt Gminy M. przekazał dokumenty w sprawie nielegalnego składowania odpadów do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wskazując, iż sprawa dotyczy działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, o której mowa w art. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 6 pkt 11 lit. c, art. 24 ust. 1 i 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, odmówił wszczęcia postępowania ze zgłoszenia Wójta Gminy M. dotyczącego składowania na terenie nieruchomości w m. B. odpadów (ziemi i piasku) zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi. 2 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził w szczególności, iż analiza definicji "szkody w powierzchni ziemi" zawarta w art. 6 pkt 11 lit c) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ziemia zanieczyszczona substancjami ropopochodnymi składowana w wyrobisku po byłej piaskowni na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie B., nawet przysypana ziemią orną, nie stanowi powierzchni ziemi. Jest i nadal pozostaje odpadem o kodzie 17 05 03 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia [...] września 2001 r. W takiej sytuacji, składowanie ziemi zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi w wyrobisku piaskowni, nie jest szkodą w powierzchni ziemi, o której mowa w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku. Jest to nadal odpad składowany w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a w takim przypadku, zgodnie z art. 34 ustawy o odpadach, wójt gminy, w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Na skutek złożonego przez Wójta Gminy M. zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że do uznania określonego zdarzenia za szkodę w środowisku w powierzchni ziemi wymagane jest spełnienie dwóch warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Zdarzenie takie musi zostać spowodowane przez podmiot korzystający ze środowiska, a równocześnie musi być skutkiem działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W ocenie organu II instancji działalność prowadzona przez K. S., użytkującego nieruchomość w m. B., polegająca na unieszkodliwianiu odpadów poprzez ich składowanie, stwarza ryzyko szkody w środowisku. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że K. S. jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. W konsekwencji nie 3 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 jest spełniony warunek zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy - nie mamy do czynienia ze zdarzeniem wywołanym działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska i w związku z tym nie można mówić o wystąpieniu szkody w środowisku ani bezpośredniego nią zagrożenia. Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska za organem I instancji wskazał, że otrzymane wyniki analiz laboratoryjnych odnoszą się do odpadu a nie do powierzchni ziemi. Mimo, że odpadem jest zanieczyszczona ziemia, to jest to nadal odpad i na podstawie analiz tego odpadu nie można twierdzić, że wystąpiła szkoda w środowisku, co oczywiście nie wyklucza bezpośredniego nią zagrożenia. Biorąc pod uwagę pojęcie "powierzchni ziemi" określone w art. 3 pkt 25 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez które należy rozumieć "naturalne ukształtowanie terenu (...)", nie można pominąć okoliczności, iż przedmiotowe w sprawie odpady zostały zeskładowane na terenie, którego powierzchnia w wyniku uprzedniej działalności została przekształcona (co skutkowało powstaniem znaczącego zagłębienia terenu) i którego, w chwili zeskładowania odpadów, już za naturalne uznać nie można. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego w zaskarżonym postanowieniu przyjęto formalistyczną wykładnię dla definicji "podmiotu korzystającego ze środowiska". Organ II instancji pominął również to, iż wójt gminy na podstawie art. 34 ustawy o odpadach nie dysponuje kompetencją do dokonywania ustaleń i nakładania obowiązku przeprowadzania działań naprawczych czy zapobiegawczych w środowisku. Organ naruszył w ten sposób cel ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Organ nie rozważył również, czy w okolicznościach faktycznych sprawy działalność S. i K. S. nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co uzasadniało uznanie ww. za przedsiębiorców w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska. 4 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę. Rozpoznając sprawę we wskazanych granicach Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem skargi jest prawidłowe, argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia - właściwe, natomiast podniesione w skardze zarzuty - nieuzasadnione. Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] marca 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Wójta Gminy M. w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, wydane na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Wniosek Wójta, złożony - jak zasadnie przyjęły organy orzekające - w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy, dotyczył okoliczności związanych ze składowaniem na posesji należącej do K. S. i S. S., obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości B. gm. M., materiału (ziemi i piasku) zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi. 5 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), która określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Przepisy powyższej ustawy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Warunkiem stosowania przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, w konkretnej sprawie, jest więc łączne wypełnienie wymogów zawartych w dyspozycji omawianego przepisu. Chodzi o wypełnienie przesłanki związanej z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, która stwarza ryzyko szkody w środowisku. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się (w zakresie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymagającą uzyskania zezwolenia. Trafnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że działalność K. S. rozważać można jako unieszkodliwianie odpadów poprzez ich składowanie oraz, że wymaga ona uzyskania zezwolenia na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Przez unieszkodliwianie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 21 ustawy o odpadach, rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonych w załączniku nr 6 do ustawy, w którym wśród procesów unieszkodliwiania odpadów przewidziane jest m. in. ich składowanie. Zasadnie organ orzekający przyjął, że w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, K. S. nie można uznać za podmiot korzystający ze środowiska a zatem, że nie zachodzi okoliczność przewidziana w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, warunkująca zastosowanie w sprawie przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że na gruncie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku przez podmiot korzystający ze środowiska rozumieć należy podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (art. 6 pkt 9 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku). Podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest: 6 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 a) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1059), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b) jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, c) osoba fizyczna niebędąca podmiotem, o którym mowa w lit. a), korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Organ orzekający w sposób wystarczający przeanalizował powyższy przepis w odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy, z których nie wynika by K. S. czy S. S. byli przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy przedsiębiorcą jest m.in. osoba fizyczna wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywania przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ustawy). W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, że K. S. czy też przebywający za granicą (według oświadczenia ww.) S. S. są przedsiębiorcami wykonującymi działalność gospodarczą we własnym imieniu lub jako wspólnicy spółki cywilnej. Ewentualne przyjmowanie ziemi przez K. S. od różnych osób, na co powołuje się Skarżący, wobec nie prowadzenia działalności we własnym imieniu, nie wystarcza do uznania ww. za przedsiębiorcę w rozumieniu powyższego przepisu. Okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują ponadto by wymienione powyżej osoby fizyczne spełniały pozostałe przesłanki z art. 3 pkt 20 a) i b) ustawy - Prawo ochrony środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska trafnie przyjął, że istotne znaczenie dla ustalenia czy K. S. spełnia przesłanki prawne do uznania za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. c) ustawy - Prawo ochrony środowiska, miało wyjaśnienie kwestii "wymogu posiadania pozwolenia", o którym mowa w tym przepisie. Stosownie do art. 3 pkt 29 ustawy -Prawo ochrony środowiska pozwoleniem jest pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa w art. 181 ust. 1 ustawy - Prawo 7 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 ochrony środowiska. Przepis ten nie przewiduje wymogu uzyskania pozwolenia na unieszkodliwianie (składowanie) odpadów. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw by uznać K. S. za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu zarówno ustawy - Prawo ochrony środowiska jak i ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Z tego względu zgodzić należy się ze stanowiskiem organu orzekającego, że nie została wypełniona dyspozycja art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. W rozpatrywanej sprawie nie występuje bowiem zdarzenie wywołane działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska a zatem nie wystąpiła szkoda w środowisku ani bezpośrednie nią zagrożenie, o którym mowa w powołanym przepisie. W świetle powyższego, nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący przyjęcia przez organ "formalistycznej wykładni definicji podmiotu korzystającego ze środowiska". W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeanalizował mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, w szczególności ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska, co znalazło swój wyraz w czytelnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Bezpodstawny tym samym jest zarzut Skarżącego, że organ nie kierował się w sprawie potrzebą ustalenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Wyjaśniony powyżej brak przesłanek prawnych do zastosowania w sprawie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, wyklucza jakąkolwiek możliwość legalnego nałożenia przez organ obowiązków przewidzianych w tejże ustawie, w tym również w art. 15 ustawy. Sąd podziela stanowisko organu orzekającego, że sprawa objęta zgłoszeniem Wójta Gminy M. dotyczy odpadu a nie powierzchni ziemi. Jakkolwiek odpadem w rozpatrywanej sprawie jest zanieczyszczona substancjami ropopochodnymi ziemia, to jednak nie można go utożsamiać z powierzchnią ziemi, której pojęcie zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 25 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z wymienionym przepisem przez powierzchnię ziemi rozumieć należy naturalne ukształtowanie terenu, glebę oraz znajdującą się pod nią ziemię do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę 8 Sygn. akt V SA/Wa 908/09 litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Z niespornych ustaleń organów wynika, że w 2007 r. Komenda Policji w M. prowadziła postępowanie dotyczące nielegalnego pozyskiwania piasku z przedmiotowej w sprawie nieruchomości, na której następnie składowany był odpad. W tej sytuacji słusznie organ orzekający wywiódł, że na nieruchomości doszło do przekształcenia ukształtowania terenu w postaci znacznego pogłębienia terenu, a zatem w momencie zeskładowania odpadów ukształtowania terenu nie można już uznać za naturalne. Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z nadesłaną przez K. S., na etapie postępowania sądowego, kopią prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w K. Wydziału [...] Grodzkiego z [...] maja 2009 r., sygn. akt [...] W [...], K. S. uznany został za winnego zrzucanego mu czynu, polegającego na tym, że w dniu [...] października 2008 r. w miejscowości B. gm. M. na posesji oznaczonej nr [...] składował odpady w postaci ziemi nasączonej substancjami ropopochodnymi w miejscu do tego nieprzeznaczonym, stanowiącego wykroczenie z art. 70 ust. 3 ustawy o odpadach. Końcowo zauważyć należy, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie mogą mieć istotnego znaczenia zarzuty Wójta Gminy M., wskazujące na trudności w zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie trybu przewidzianego w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Podnoszone w tym zakresie kwestie nie mieszczą się w granicach sprawy rozpatrywanej przez Sąd, dlatego też nie mogą uzasadniać uwzględnienia skargi. Reasumując Sąd stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.