II SA/Kr 1064/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 maja 2009 r. nr [ ] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2008 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. , po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 105 i art. 104 kpa w związku z art. 59 ust. 1 Ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), umorzył postępowanie w sprawie z wniosku J.S. o ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"Budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej na działce 1 obr. [...] wraz z drogą dojazdową poprzez działki 2 , 3 , 4, 5 , 6 , 7 , 8 obr. [...] . oraz budowa wjazdu działki nr 9 obr. jw." W uzasadnieniu podniesiono, że : 1/ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zbadano kwestię obowiązywania na terenie inwestycji planu miejscowego. Na podstawie opinii Biura Planowania Przestrzennego z dnia 23 września 2008 r. stwierdzono, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg osób fizycznych, stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Miasta K. z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (sygnatura akt: II SA/Kr 757/06). Gmina Miejska K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez NSA przedmiotowa uchwała obowiązuje (sąd nie orzekł, bowiem, że wskazana uchwała nie może być wykonywana). 2/ w sprawie przedmiotowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego pozostaje w toku postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi Wojewody (sygnatura akt: II SA/Kr 327/07). 3/ w tej sytuacji teren, na którym planowana jest inwestycja kubaturowa ti. działka nr 1 znajduje się na terenie obowiązującego planu miejscowego w obszarze oznaczonym jako Tereny Otwarte - ZO4. na którym obowiązuje zakaz zabudowy, z wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 18 ust. 8 ww. uchwały (które nie dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) a skoro obowiązuje plan bezprzedmiotowe jest ustalanie warunków zabudowy, 4/ bezprzedmiotowość postępowania stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku, w szczególności wydawanie postanowień . Sprzeczne z treścią art. 105 § 1 k.p.a. byłoby też wydanie osobnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania na wniosek inwestora złożony dnia 8.09.2008 r. Odwołanie J.S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].05.2009 r. (znak:: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumentacje organu l instancji co do obowiązywania planu uchwalonego uchwałą z dnia 6.07.2005 r., nr. [...] Rady Miasta K. . Co do zarzutu odwołania zwianego z nie zawieszeniem postępowania Kolegium wywiodło, że organ l instancji nie miał obowiązku wydania "postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w związku ze sformułowanym w dniu 8 września 2008 r. żądaniem w trybie art. 98 kpa". W następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło "odżycie" planu miejscowego. Złożenie żądania fakultatywnego zawieszenia postępowania, w ocenie Kolegium, i tak nie mogło być rozpatrzone, bowiem postępowanie jeszcze przed złożeniem wniosku o zawieszenie, dotknięte było przesłanką bezprzedmiotowości skutkującą jego umorzeniem. Skoro nadal obowiązywał plan, brak było podstaw do dalszego procedowania w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J.S. i zarzucając naruszenie: 1) Art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. (jest to oczywista omyłka pisarska bowiem nie budzi wątpliwości, że chodzi o decyzje z-dnia [...].10.2008 r. - przy p. WSA) pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 §1 pkt 2 KPA, 2) Art. 101 § 1 kpa poprzez rezygnację z wydania postanowienia w przedmiocie oceny wniosku mocodawcy o zawieszenie postępowania administracyjnego, 3) Art. .101 § 3 kpa w związku z art. 15 KPA poprzez uniemożliwienie stronie poddania kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, 4) Art. 107 § 3 kpa poprzez błędną konstrukcję uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 5) Art. 10 § l kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, 6) Art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania, 7) Art. 8 kpa przez niewłaściwa realizację zasady pogłębiania zaufania obywatel ido organów Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...].05. 2009 r. (sygn. [...]) w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2008 roku (sygn [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że : 1/ celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy, poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Umorzenie postępowania jest natomiast instytucją wyjątkową, której stosowanie nie jest zależne od uznania organu orzekającego, lecz od niewątpliwego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Istnienie przesłanki do umorzenia postępowania organ musi wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej na podstawie art. 105 § l KPA. Przez bezprzedmiotowość postępowania należy rozumieć brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. 2/ w przedmiotowej sprawie podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego był fakt, że w ocenie organu II instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe po uchyleniu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., uchwały Rady Miasta K. o utworzeniu parku kulturowego na terenie inwestycji. Jeżeli tak to postępowanie nie było bezprzedmiotowe w momencie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a organ pierwszej instancji podjął decyzję o umorzeniu postępowania nie tylko po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", ale na miesiąc przed znaną już organowi datą rozpatrzenia sprawy ważności przedmiotowej uchwały przez Naczelny Sad Administracyjny. W dniu 10 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II.OSK 1854/08) podtrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., co spowodowało definitywne usunięcie uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrotu prawnego. 3/ organ l instancji w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania winien rozstrzygnąć sprawę zasadności takiego wniosku w formie postanowienia, bowiem sformułowanie "w sprawie- zawieszenia postępowania" odnosi się nie tylko do zawieszenia postępowania administracyjnego, ale również do odmowy jego zawieszenia, podjęcia zawieszonego postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Każde tego rodzaju orzeczenie zapada zatem w procesowej formie postanowienia, od którego stronie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w czasie rozpatrywania wniosku - na terenie którego wniosek dotyczył obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwość ta zrodziła się w związku z tym, że dla terenu objętego wnioskiem w dniu 6.07.2005 r. Rada Miasta K. uchwałą [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]. Jednakże wyrokiem z dnia 18.04.2008 r. , (sygn. akt II SA/Kr 757/06 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg osób fizycznych, stwierdził nieważność tej uchwały. Dla jasności sprawy wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 18.04.2008 r., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 757/06 sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 327/07, II SA/Kr 585/07, II SA/Kr 1144/07, II SA/Kr 158/08, II SA/Kr 153/08 i II SA/Kr 1019/07. W chwili podejmowania decyzji w sprawie niniejszej wyrok ten był nieprawomocny i zdaniem organu l instancji skoro Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały - do czasu prawomocności wyroku nadal obowiązuje plan nią uchwalony. W związku z zaistniałą sytuacją obecnie skarżący wnosił o zawieszenie postępowania, ale jego wniosek nie został rozpatrzony, gdyż wg. organu l instancji skoro wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania to organ ma obowiązek umorzyć postępowanie i dalsze prowadzenie postępowania "w szczególności wydawanie postanowień (których wydawanie w chwili obecnej jest bezprzedmiotowe) stanowiłoby o wadliwości tego postępowania". Stanowisko to zostało podtrzymane przez organ odwoławczy. Powyższy pogląd jest błędny gdyż każdy wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności takiego żądania - musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. Zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony bowiem jest również przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( zob. uzasadnienie wyroku z dnia 13.07.2006 r., sygn.akt l OSK 1405/05 baza Lex nr 275467). Jest inną rzeczą, czy powyższe naruszenie postępowania jest takim naruszeniem przepisów postępowania, które może być kwalifikowane jako mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.o.p.s.a). W sprawie organy odnoszą się tylko do fakultatywnego zawieszenia postępowania - w ogóle nie rozważając kwestii obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa). W sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją w której wątpliwa jest okoliczność, czy dla terenu na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja i która objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwość ta wynika z faktu toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowaniem o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu i treścią zapadłego nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność uchwały. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest rozważenie czy w sprawie nie mamy do czynienia z tzw. zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Skutkiem wystąpienia takiego zagadnienia jest obligatoryjne zawieszenie postępowania. Kwestia wstępna to okoliczność, od której osobnego ustalenia zależy rozstrzygnięcie sprawy inaczej mówiąc jest to kwestia przesądzająca znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy. Dla sprawy podstawowe znaczenie ma kwestia, czy dla danego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, kwestia ta jest przedmiotem rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne. Tym samym zostają spełnione przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Naruszenie tego przepisu powoduje, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. W chwili obecnej sytuacja o tyle została wyjaśniona, że jak to ustalił Sąd na podstawie bazy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.04.2008 roku syg. akt lISA/Kr 757/06 wobec oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.06.2009 roku sygn.akt II OSK 1854/08 jest prawomocny ( [...].). Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz art.135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.