II SA/Bk 372/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi S. M. "M." w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę A Spółka z o. o. w E. wystąpiła w dniu 28 stycznia 2009 r. z wnioskiem do Burmistrza Miasta G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa zakładu produkcyjnego poprzez montaż dodatkowej linii produkcyjnej do wytwarzania tzw. pelletów w G. przy ul. E. [...]", na terenie obejmującym nieruchomość nr a, położoną na terenie miasta G. Burmistrz G. po zasięgnięciu opinii Starosty G. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 123 kpa, w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uznał przedmiotowe przedsięwzięcie za nie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowienie to zawiera też pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Z postanowieniem tym nie zgodziła się B w G., która wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Postanowieniu skarżąca zarzuciła: brak rzetelnej informacji dotyczącej istniejącego zbiornika na ścieki i jego zdolności do przyjęcia dodatkowych ścieków z tytułu nowej linii produkcyjnej; brak informacji o decyzjach jakie Spółka A posiada na wytwarzanie odpadów; brak ścisłego określenia oddziaływania wskazanej produkcji na istniejące obiekty (magazyn proszku mlecznego oraz biurowiec) pod względem zapachowym. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., stwierdziło jego niedopuszczalność. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. I grupa) oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. II grupa) przeprowadza się w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawa generalnie ogranicza zakres tzw. współdziałania organów w wydawaniu decyzji, przewidując w większości jedynie formę opinii i pozostawiając uzgodnienie jedynie w przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Skraca też terminy na wyrażenie stanowiska przez organy współdziałające i ogranicza niepotrzebne formalności z tym związane. Wskazano, że zgodnie z art. 65 ust 2 ustawy tylko na postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 63 ust. 1 ustawy), przysługuje zażalenie. Oznacza to, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może je kwestionować wyłącznie w odwołaniu od decyzji głównej. W mniejszej sprawie taką decyzją będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Decyzja ta zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy powinna zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO w Ł., wskazując, że narusza ono przepisy postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, że na postanowienie nie służy środek zaskarżenia. W motywach skargi podniesiono, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika aby miał on przeprowadzać jeszcze jakiekolwiek postępowania w sprawie, wobec czego postanowienie organu I instancji w istocie kończy postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia, kontrolowanym przez sąd w niniejszej sprawie, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Przedmiot zaskarżonego postanowienia przesądza o zakresie kontroli sądowej. Zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 134 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227), zwanej dalej "ustawą", stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei art. 65 ust. 2 ustawy stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. Ponadto według art. 63 ust. 2 ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w art. 63 ust. 1 ustawy prawodawca użył zwrotu "stwierdza w drodze postanowienia", wskazując że na to postanowienie służy zażalenie, i jednocześnie w kolejnym ustępie artykułu stanowi, że postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to należy uznać że jest celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby prawodawca chciał by wszystkie postanowienia były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 bądź użyłby zwrotu: "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie" - konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii. Zwrotu "w sprawie" używa prawodawca na przykład w art. 101 § 3 k.p.a. - dotyczącym zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedstawiony sposób rozumienia powołanych przepisów wspiera też wykładnia historyczna. Rozwiązania prawne zawarte w ustawie zastąpiły z dniem 15 listopada 2008 r. unormowania wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacja obowiązująca do 15 listopada 2008 r., w zakresie wydania tzw. decyzji środowiskowej, zamiast procedury w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przewidywała tzw. postępowanie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Procedury "stara" i "nowa", pomimo odmiennych nazw tego etapu postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej, zawierają szereg podobieństw, na przykład: w obu procedurach został przewidziany obowiązek zasięgnięcia opinii organów współdziałających (art. 64 ust 2 ustawy; art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r.) Istotą pierwszego etapu postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, według procedury obowiązującej do 15 listopada 2008 r., było przesądzenie czy istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, natomiast aktualnie organ ma przesądzić o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo zmiany nazwy przedmiot pierwszego etapu postępowania w zasadzie się nie zmienił, gdyż postanowienie organu wydane na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy przesądza przede wszystkim o obowiązku sporządzenia raportu. Warto zwrócić uwagę, że w "starej" regulacji dotyczącej obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił "Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu." Art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, że na postanowienia o których mowa w ust. 2 przysługuje zażalenie. Tak więc w ustępie 2 art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska prawodawca wymieniał dwa postanowienia: nakładające obowiązek sporządzenia raportu jak i stwierdzające, że nie zachodzi potrzeba sporządzenia raportu. Należy więc uznać, że w obecnie obowiązującej regulacji nie przypadkowo unormowano w odrębnej jednostce redakcyjnej postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dokonując wykładni przepisów prawa należy uwzględniać również kontekst konstytucyjny - obowiązek interpretowania przepisów prawa tak by ich ustalone znaczenie nie naruszało zasad i reguł konstytucyjnych. W ocenie Sądu przedstawiona wykładnia przepisu nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa ani zasady prawa do sądu. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Droga do jego kwestionowania nie jest zamknięta, gdyż może być ono zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Efektem uznania odwołania za uzasadnione oprócz uchylenia decyzji organu I instancji może być również uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu, organ który wydał postanowienie w toku postępowania administracyjnego, na które nie służy zażalenie w toku instancji administracyjnej, może je we własnym zakresie uchylić, na etapie postępowania przed ty organem. Zwrócić należy uwagę, że w systemie prawa prawodawca często konstruuje postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, które mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji, na przykład: art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 49b ust. 2 Prawo budowlanego. Ponadto, podobnie jak w art. 63 ust. 1 ustawy, można odnaleźć w systemie prawa przykłady regulacji, w których prawodawca precyzyjnie określa jakie postanowienia w danej sprawie mogą być skarżone w drodze zażalenia, na przykład według art. 159 § 2 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, natomiast nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Za przyjętą interpretacją przemawia także kontekst celowościowy nowej regulacji. Jak wynika z dokumentów rządowych, dostępnych na stronach internetowych rządu, celem ustawy było między innymi skrócenie procedury w przedmiocie wydawania decyzji środowiskowych. Uznano, że gwarancją usprawnienia tej procedury będzie ustanowienie nowego organu koordynującego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także wyłączenie możliwości kwestionowania w trybie zażaleń postanowień wpadkowych, wydawanych w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, czego przejawem, oprócz analizowanej regulacji, jest wyraźne wykluczenie prawa do zażalenia na uzgodnienia i opinie wydawane w kolejnym etapie postępowania (art. 77 ust. 7 ustawy). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że kwestionowane postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, jego zwieńczeniem będzie wydanie decyzji środowiskowej od której przysługuje stronom odwołanie a następnie prawo do skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd skargę uznał za bezzasadną. Podstawę prawną wyroku oddalającego skargę stanowił art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153, poz. 1270).