III SA/Wr 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (spr.), , Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny we W., z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z dnia [...] wniesionej przez I. B. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] Nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] I. B. zwróciła się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w J. G. o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. W niniejszym wniosku I. B. przytoczyła argumenty natury zdrowotnej i finansowej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ( zwany w dalszej części uzasadnienia w skrócie "Prezesem Kasy") odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze współmałżonkiem, Prezes Kasy podkreślił, że wnioskodawczyni wspólnie z małżonkiem dysponują gospodarstwem rolnym o powierzchni [...] ha i osiąganymi z tego tytułu dochodami, w tym z dopłat bezpośrednich. Organ zaznaczył, że do majątku wspólnego małżonków należy [...] ha. Następnie Prezes Kasy podkreślił, że z uwagi na zły stan zdrowia wnioskodawczyni zostało jej przyznane prawo do renty stałej w wysokości [...] zł. netto. Organ administracji wskazał na dołączone do akt kserokopie dokumentacji medycznej, paragony i faktury na zakupione leki na kwotę [...] zł, na jednorazowy zakup przyrządu do mierzenia ciśnienia w wysokości [...] zł. i wpłaty za usługę medyczną na kwotę [...] zł. Prezes Kasy wywiódł, że powyższe okoliczności nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia należności bowiem leczenie prowadzone jest ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, natomiast zgodnie z dołączonymi rachunkami stałe koszty utrzymania gospodarstwa domowego wynoszą średnio [...] zł. miesięcznie. W opinii organu administracji dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego oraz renty rolniczej umożliwiają wnioskodawczyni spłatę należności w systemie ratalnym i nie powodują pozbawienia wnioskodawczyni podstawowych środków utrzymania . Pismem z dnia [...] r. I. B. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku odwołująca się podkreśliła, że osiągane przez nią dochody nie pozwalają jej na spłatę należności określonej decyzją z dnia [...] Nr [...] w wysokości [...] zł. I. B. stwierdziła, że rentę otrzymuje w zmiennej wysokości. W [...] r. otrzymała kwotę w wysokości [...] zł, natomiast sumy uzyskiwane z dopłat bezpośrednich są niewielkie i służą przede wszystkim produkcji rolnej. Ponadto I. B. wyraźnie zaznaczyła, że wspólnie z mężem jest właścicielką jedynie gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha. Odwołującą się oświadczyła, że jest chora na [...], która zaraziła się w czasie pobytu w szpitalu i jej stan zdrowia nie rokuje poprawy. Wskazała nadto, że oprócz kosztów przedstawionych dotychczas w trakcie postępowania administracyjnego opłaca przejazdy do W., które ponosi w związku z dojazdami na leczenie w wysokości [...] zł., średnio co sześć tygodni oraz koszty związane z zakupem leków. Do przedmiotowego wnioski dołączone zostały kserokopie odcinków renty za [...] r. [...], [...] i [...] [...] r. oraz kopie faktur na zakup lekarstw. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił argumenty takie jak w decyzji z dnia z dnia [...]., dodatkowo wskazał na treść art. 28 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym wypłata części uzupełniającej ulega zawieszeniu, jeżeli rencista nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, organ przywołał treść art. 28 ust. 4 ww. ustawy, w myśl którego uznaje się, ze rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem, współwłaścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] ustalono nadpłatę części uzupełniającej świadczenia wobec faktu zatajenia przez odwołującą się, że nadal prowadzona jest działalność rolnicza na gruntach o powierzchni [...] ha. Dodatkowo Prezes Kasy odniósł się do przedłożonych przez I. B. odcinków renty i wskazał, że w [...] wynosiła ona [...] zł z tym, że zaznaczył, że było to świadczenie wypłacone w pełnej wysokości przed zawieszenie części uzupełniającej, w [...] kwota [...] zł., w [...] [...] zł. i jak zaznaczył organ była to kwota wypłacona po zawieszeniu w 50% kwoty uzupełniającej, w [..] kwota [...] zł., po waloryzacji świadczenia i ustaleniu nowej jego wysokości w kwocie [...] zł. od tej kwoty odjęto [...] zł. jako składkę na ubezpieczenie zdrowotne, potrącono [...] zł. z tytułu rozliczenia podatku za rok 2009 r. i potrącono [...] zł tytułem pierwszej raty wobec stwierdzonej nadpłaty świadczeń rentowych. Organ administracji wyjaśnił, że w wyniku ponownej szczegółowej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach rentowych miesięczne koszty utrzymania dwuosobowej rodziny wynoszą [...] zł., średni miesięczny koszt leczenia zamyka się w kwocie [...] zł. umożliwiają spłatę należności w systemie ratalnym, gdyż w opinii organu dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha i renty w wysokości [...] zł. przyznanej odwołującej się ze względu na zły stan zdrowia pozwalają na spłatę raty, której wysokość ustalona decyzją z dnia [...]. wynosi miesięcznie [...] zł. Z powyższą decyzją nie zgodziła się I. B. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm. Uzasadniając skargę I. B. wskazała, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za uchyleniem, decyzji z dnia [...] nadto pobieżnie zapoznał się materiałem sprawy. Skarżąca ponownie wskazała, że wspólne gospodarstwo rolne dotyczy tylko majątku wspólnego czyli gospodarstwa o powierzchni [...] ha, bowiem pozostała część stanowi majątek odrębny męża. Skarżąca podkreśliła, że koszty utrzymania gospodarstwa domowego nie są małe, przypomniała o wydatkach związanych z dojazdami na leczenie do W. oraz wskazała na konieczność utrzymywania właściwej diety w sytuacji w jakiej się znajduje jako chora [...]. Skarżąca dodatkowo podkreśliła, że nie zataiła przed organami niczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął co następuje; Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a"), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Prezesa tego Zakładu. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie, Sąd wskazuje, że jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia nie ma natomiast uprawnień do umorzenia ww. należności. Nie może tego uczynić nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie może bowiem orzekać w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Należy również podkreślić, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punku widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "u.s.r." Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno – rentowego i składkowego może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. przybiera postać decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, że Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.s.r.). Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy (art. 5 § 2 k.p.a.) co oznacza, ze postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. tekst jednolity z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie "k.p.a.", tym bardziej, ze zgodnie z unormowaniem zawartym w treści art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa Kasy było zastosowanie się do przepisów k.p.a., zarówno w postępowaniu pierwszoinstancjyjnym, jak i w postępowaniu w drugiej instancji prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, ze od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. Powyższy przepis ma w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 52 u.s.r. w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zgodnie z art. 83 ust. 4 tej ustawy od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wymóg stosowania się do przepisów k.p.a. przez Prezesa Kasy wynika wprost z przepisów art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sąd przywołał w treści uzasadnienia art. 134 § 1 p.p.s.a, gdyż daje on mu możliwość uwzględnienia skargi także z takich przyczyn, które nie zostały w ogóle w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w rozstrzyganej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja z dnia [...] jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tą sama osobę E. K.. Należy wskazać, ze w sprawach umarzania należności z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z tytułu nienależnie pobranych świadczeń decyzje wydaje Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik identycznie w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na której czele stoi Prezes nie organem monoktratycznym, tak więc brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał ten sam pracownik. Stanowisko takie, co prawda w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA Warszawa z dnia 22 lutego 2007 r. – ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie , w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na poparcie tej argumentacji należy wskazać, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2616/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, że przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i maja na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1433/07). Zgodnie z art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej , który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.. Z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie, na co wskazano w treści uzasadnienia . Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego i to w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy z dnia [...], w imieniu którego posiadając stosowne upoważnienie działał pracownik Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Decyzja wydana w dniu [...] została podpisana przez pracownika podlegającemu wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź nie zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który powinien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia wskazanych wyżej przepisów formalnych. Sąd wskazuje, że chociaż decyzje wydane na podstawie art. 41a u.s.r. są decyzjami opartymi o tzw. uznanie administracyjne, to jednak nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 k.p.a.) jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, ale także załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego powinna znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. jej integralną część. Uzasadnienie musi jasno wykazywać motywy jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie , powinno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia wydanego w jej sprawie, w szczególności odnosi się to do decyzji odmownych dla wnioskodawcy. Orzeczenia takie muszą być przekonujące i jasno uzasadnione, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Uzasadnienie decyzji powinno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, aby w ten sposób w miarę możności do prowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 sygn. akt V SA/Wa 291/09). W tym uzasadnienia należy również, przywołać art. 10 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronie czynne go udziału w postępowaniu wyrażający się między innymi tym, że przed wydaniem decyzji należy umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zakreślając odpowiedni termin do ich realizacji. Regulacja ta odnosi się do każdego etapu postępowania, również postępowania prowadzonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Zasady postępowania odwoławczego, które odnoszą się również do postępowania prowadzonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji, ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Organ powinien rozważyć czy stan faktyczny zgromadzony w sprawie został ustalony zgodnie z powołanymi regułami postępowania, powinien też ustalić, czy po wydaniu decyzji z dnia [...] nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 41a u.s.r., dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez I. B. należności. Mając powyższe na uwadze , na podstawie art. 145 § 1 lit b w związku z art. 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.