II SA/Lu 424/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. G. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania A. G. utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem na działce nr ewid. 511/17 położonej w M., gmina K. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalono, że działka nr 511/17 ma charakter rolny i obejmuje grunty w klasie bonitacyjnej RIIIa i RIIIb. Z uwagi na powierzchnię 1530 m2, do zmiany jej przeznaczenia na cele nierolnicze nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych tzn. nie jest wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, natomiast przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tej działki niezbędne jest pozytywne uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W ocenie organów uzgadniających, planowana zabudowa mieszkaniowa tej działki jest niedopuszczalna, gdyż naruszyłaby istniejącą w tym terenie zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, co byłoby sprzeczne z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ponadto – z uwagi na to, że organ rozstrzyga sprawy o porównywalnych kryteriach w jednakowy sposób – planowana zabudowa prowadziłaby do wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowałoby zmniejszenie i porcjowanie gruntów rolnych w tym terenie. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni organy stwierdziły, że przedmiotowa działka nie traci charakteru rolnego przez to, że przylega bezpośrednio do działki nr 511/8 zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz że jest ogrodzona i odłogowana; w przekonaniu organu - o rolnym jej charakterze przesądza wysoka klasa bonitacyjna. Skargę do sądu administracyjnego wniosła A. G., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła organom dowolność w ustaleniach faktycznych, a więc naruszenie art.7, 77 i 107 § 3 kpa. Podniosła mianowicie, że w sąsiedztwie działki nr 511/17 znajduje się kilka działek zabudowanych m.in. działka nr 511/8, nr 513/1 i nr 512/2 oraz działki o parametrach podobnych do działki skarżącej, które nie są użytkowane rolniczo, lecz są ogrodzone i obsiane trawą ogrodową, co prowadzi do wniosku, że wbrew ustaleniom organów, w jej otoczeniu nie istnieje zwarta rolnicza przestrzeń produkcyjna. W tej sytuacji, rozstrzygnięcia organów obu instancji są dla skarżącej rażąco niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawowy obowiązek ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, i 107 § 1 kpa. W myśl tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 - zasada prawdy obiektywnej). W tym celu organy mają obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77§ 1). Dokonane ustalenia i wnioski powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w jasnym, przekonywającym uzasadnieniu, poprzez wskazanie wszystkich niezbędnych elementów, określonych w art. 107 § 3 kpa, tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia, które jest integralną częścią orzeczenia, wynika nie tylko z zasady prawdy obiektywnej, ale również z innych zasad postępowania administracyjnego m.in. z zasady przekonywania (art. 11 kpa), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (...), z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), a także z zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9). Prawidłowe uzasadnienie jest więc gwarantem przestrzegania tych zasad i zapewnia stronie możliwość należytej obrony swoich praw, a sądowi administracyjnemu umożliwia kontrolę wydanego orzeczenia. Postanowienia zaskarżone w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpująco uzasadnione przez organy obu instancji, które uchybiły wskazanym wyżej przepisom, dlatego niemożliwa jest prawidłowa kontrola sądowa wydanych przez nie rozstrzygnięć. Podstawą ich wydania był przepis art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej: "upzp", z których wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (w formie postanowienia) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienie, o którym mowa w powołanym art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp wymagane jest w odniesieniu do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I - III, o zwartym obszarze projektowanym do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekraczającym 0,5 ha; natomiast do zmiany przeznaczenia takich zwartych obszarów gruntów rolnych przekraczających powierzchnię 0, 5 ha wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – wynika to z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm.) Przepisy nie wskazują wprost, jakimi kryteriami powinny kierować się organy przy dokonywaniu uzgodnienia (lub wyrażaniu zgody) w oparciu o powołany art. 53 ust. 4 upzp (lub art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), pozostawiając w tym zakresie swobodę organom orzekającym. Nie oznacza to jednak dowolności, dlatego organ dokonując bądź odmawiając uzgodnienia powinien wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, wskazując czym się przy tym kierował. W piśmiennictwie podkreśla się, że zarówno postanowienie o uzgodnieniu, jak i o odmowie uzgodnienia, z uwagi na to, że mają one charakter wiążący w sprawie, w której są wydawane, powinny znaleźć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, regulujących daną kwestię. W niniejszej sprawie, jako podstawę odmowy uzgodnienia planowanej zabudowy mieszkaniowej na działce nr 511/17 w M. organ wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W ocenie Sądu samo powołanie tego przepisu, zawierającego zasadę ogólną, bez szczegółowego odniesienia się do konkretnej nieruchomości rolnej, tj. działki nr 511/17 o pow. 1530 m2, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia odmowy uzgodnienia planowanej na niej zabudowy. Organ nie wskazał, jakie cechy i parametry przedmiotowej działki nr 511/17 (a nie większego obszaru gruntów rolnych, z którego podziału działkę tę utworzono) przesądziły o tym, że - jego zdaniem - planowana jej zabudowa naruszyłaby zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić przy tym należy, że z zasady tej nie wynika całkowity zakaz realizacji zabudowy gruntów rolnych, bowiem w takim przypadku ustawodawca w ogóle nie dopuszczałby możliwości przekształcania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Z tego względu chybiona jest argumentacja organów, sprowadzająca się do stwierdzenia, że grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej (przedmiotowa działka nr 511/17 posiada klasę RIIIa i RIIIb) nie mogą być przeznaczane na cele nierolnicze. Zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy interpretować raczej jako obowiązek organu uzgadniającego do wnikliwej i rozważnej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej. Wbrew argumentom zaskarżonych postanowień, wydanych w niniejszej sprawie, przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy może mieć znaczenie to, w jaki sposób działka, której bezpośrednio dotyczy zamierzenie inwestycyjne, jest aktualnie zagospodarowana, czy jest wykorzystywana rolniczo, w jaki sposób zagospodarowane są działki sąsiednie; organ będzie miał również na uwadze, że nie każda zabudowa wiąże się z utratą przez działkę charakteru rolnego, bowiem może być na niej nadal prowadzona działalność rolnicza – dotyczy to również działek sąsiednich. Organ - przy dokonywaniu uzgodnienia - powinien ponadto uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o ile takie obowiązuje, którego przepisy – z mocy art. 9 ust. 4 upzp – są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc mają istotne znaczenie przy kształtowaniu ładu przestrzennego i ustalaniu obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, a więc m.in. gruntów rolnych. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zawierają należytego uzasadnienia - nie wskazują bowiem wyczerpująco, czym organy kierowały się odmawiając uzgodnienia w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki; stanowi to naruszenie art.107 § 1 i 3 kpa. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe uwagi i swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadni.