II SA/Bd 793/09

Dnia 10 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Rypińskiego z dnia [...] r., znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t. jed. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta R., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z dnia [...], zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę dla [...] Z. [...],[...] – [...] G. osadników ziemnych na działce oznaczonej numerem geod. [...] położonej w miejscowości O. gm. B. Stanowią one pozostałość po zlikwidowanej cukrowni. Rozbiórka poddana została rygorom wynikającym z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które określają szczególne warunki zabezpieczenia terenu rozbiórki i prowadzenia robót rozbiórkowych, w ramach których nakazano inwestorowi prowadzenie i wykonywanie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem rozbiórki oraz warunkami pozwolenia na rozbiórkę, oznakowanie i zabezpieczenie terenu prowadzonych robót przed dostępem osób nieupoważnionych oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników sąsiednich działek, a także nakładają na kierownika budowy obowiązek prowadzenia dziennika rozbiórki oraz umieszczenia na terenie rozbiórki w widocznym miejscu tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Jak ponadto wynika z uzasadnienia decyzji, wydanie jej poprzedziło zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania ustnych i pisemnych wyjaśnień, z czego żadna ze stron nie skorzystała. Pismem z dnia [...] (Nr [...]) Wójt Gminy B. wniósł odwołanie od decyzji Starosty R. Jak wynika z treści odwołania, decyzja o której mowa nie spełnia, w opinii Wójta Gminy B., wymagań zarówno w zakresie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, jak i ustaleń wynikających z dotychczas prowadzonych w tej sprawie czynności. Odwołujący się wskazał, iż Starosta R. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], a także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyrazili opinię, iż w związku z planowanym przedsięwzięciem może zaistnieć konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. U podstaw wyżej wskazanej decyzji legły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w momencie wszczęcia postępowania zostały ustalone jego strony – B. P. S.A. Z., K. S. C. S.S. H. i J. K. oraz Gmina B. Stronom tym zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż Wójt Gminy B. nabył status strony z chwilą doręczenia decyzji pierwszej instancji, mimo iż formalnie nie był on stroną niniejszego postępowania. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, w przedmiotowej sprawie inwestor nie miał obowiązku dołączać do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), obowiązującej w dacie wydania decyzji pierwszej instancji. Wyżej wskazany artykuł nie nakazuje bowiem przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę innych obiektów niż obiekty jądrowe. Również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie określa rozbiórki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jako przedsięwzięcia mogącego znacznie oddziaływać na środowisko. Wojewoda nie podzielił podniesionych w odwołaniu argumentów niegospodarności i szkodliwego działania oraz wywołania kwestionowaną decyzją znacznych skutków środowiskowych, a także zarzutu dotyczącego niszczenia urządzeń wodnych, jak również poglądu dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie podzielił ponadto argumentu odwołującego się, w którym stwierdzono, że roboty rozbiórkowe podjęto przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, bowiem co innego wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...]. Na powyższą decyzję Wójt Gminy B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań w zakresie obowiązujących przepisów prawa budowlanego i prawa wodnego, jak i w zakresie ustaleń w dotychczas prowadzonym postępowaniu. Skarżący nie podzielił opinii Wojewody o braku konieczności przeprowadzania w omawianej sprawie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wskazanych obiektów. Wskazał także, że przychyla się do stanowiska Starosty R., wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] Nr [...], zgodnie z którym należało sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko, pogląd ten podzielony został ponadto przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], o czym była już mowa w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wójt podkreślił ponadto niekorzystne skutki środowiskowe wydanej decyzji, poprzez nieuwzględnienie przepisów ustawy Prawo wodne, zgodnie z art. 65 której zabrania się niszczenia lub uszkadzania rowów melioracyjnych. Rowy takie natomiast położone są na terenie nieruchomości będącej przedmiotem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do występujących w sprawie wątpliwości związanych z pojęciem strony postępowania i tym samym legitymacji Wójta Gminy do wniesienia skargi, a uprzednio odwołania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, Jest to definicja zwężająca w stosunku do określenia strony zawartego w art. 28 K.p.a. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym obszar oddziaływania obiektu rozumiany jest dość szeroko (decydują nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale także przepisy innych dziedzin prawa). Wójt swoje uprawnienia bycia stroną czerpie z faktu, że gmina wykonuje obowiązku zarządcy drogi pozostając w jej samoistnym posiadaniu, która graniczy z osadnikami mającymi ulec rozbiórce. Stąd też potraktowanie go jako stronę postępowania przez organ I instancji z tego powodu jest trafne. Słusznie również zwrócono uwagę na to, że stroną jest gmina (to gmina posiada osobowość prawną – art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a Wójt, jako organ gminy (art. 11a ust. 1 i 26, 30, 31 cyt. Ustawy) reprezentuję gminę na zewnątrz. W tej sytuacji należało rozpatrzyć odwołanie Wójta, co też uczyniono. Czym innym są uprawnienia procesowe, a czym innym racje merytoryczne. Wójt Gminy może opierać swoje żądania w tej sprawie tylko z tytułu bycia zarządcą drogi. Organy architektoniczno budowlane nie są uprawnione do podejmowania decyzji na podstawie innych przepisów niż prawo budowlane. Zakres kompetencji organów architektoniczno budowlanych jest ściśle określony przepisami prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego) i organ ten nie może wypowiadać się innych sprawach, np., stosunków wodnych. Wójt gminy musi zatem wykazać, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przy wydawaniu decyzji o rozbiórce i które związane są z naruszeniem jego interesów prawnych jako zarządcy drogi. Postępowanie w powyższej sprawie zostało wszczęte na mocy wniosku inwestora złożonego w dniu [...]. W dniu [...] weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze m., zwana dalej ustawą). Ustawa nadała także nową treść art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) który stanowi, że pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten, mimo jego obowiązywania w dacie wydania decyzji, nie został powołany w podstawie prawnej decyzji Starosty R. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i przepis kompetencyjny – art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Art. 28 wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Należy w tym miejscu odwołać się do definicji pozwolenia na budowę. Przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 prawa budowlanego). Z kolei przez roboty budowlane należy rozumieć budowę a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.(art. 3 pkt 7 prawa budowlanego), Kierując się definicjami słownikowymi należy wyprowadzić wniosek, że pozwolenie na budowę obejmuje również rozbiórkę. Tym samym za trafne należy uznać wskazanie innych przepisów w podstawie prawnej decyzji związanych z pozwoleniem na budowę. Być może krótkie obowiązywanie nowych przepisów spowodowało pominięcie przez organ I instancji treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy nadmienić, że postępowanie toczyło się po wejściu nowej ustawy i te kwestie wymagały na nowo rozważenia. Decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] o umorzeniu postępowania nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ umorzenie postępowania nastąpiło na wniosek inwestora, który odstąpił od rozbiórki budynków fabrycznych i budowli zlokalizowanych w miejscowości O.. R. Jest to sprawa definitywnie zamknięta i tym samym poprzednie postanowienie Wójta nie ma znaczenia dla nowej sprawy, wszczętej wnioskiem inwestora z dnia [...]. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. pozwolenia na budowę, dlatego należy sięgnąć do cytowanej ustawy z 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacji następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko 1/ planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W tym zakresie w art. 60 ustawy znajduje się delegacja dla Rady Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia, a art. 173 ust. 2 ustawy przewiduje, że do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 60 ustawy: 1/ za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko; 2/ za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Do czasu wydania nowych przepisów, jednakże nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). 2/ planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ten ostatni przepis wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – w rozpatrywanej sprawie Wójt gminy (art. 63 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy). Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji – pozwolenia na budowę (rozbiórki), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie art. 63 ust. 2 wskazuje, że postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienia (pozytywnego bądź negatywnego) nie wydano. co stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 72 ustawy nie ma zastosowania, w ocenie Sądu, nie zostało poprzedzone analizą pojęcia "pozwolenie na budowę" i " roboty budowlane", które to pojęcia są ściśle zdefiniowane w art. 3 pkt 7 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ także samodzielnie ocenił, że nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy faktycznie postanowienie w tej sprawie (pozytywne lub negatywne) wydaje organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalsze postępowanie musi być prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Jeżeli rozbiórka będzie miała wpływ na rowy melioracyjne, to stroną należy uczynić organ właściwy do eksploatacji i konserwacji tych rowów. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty R.