II SA/Ol 881/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta M. odmówił zmiany decyzji z dnia "[...]" ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" w obrębie L., gmina M. W uzasadnieniu podano, iż I. i Ł. K. wystąpili o zmianę wskazanej decyzji w zakresie załącznika graficznego i określonej w nim linii zabudowy z obowiązującej na nieprzekraczalną. Wyjaśniono, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej stosownie do przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku planu miejscowego. Wskazano, iż obowiązującą linię zabudowy ustalono w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Podniesiono, iż wnioskowana zmiana wykracza poza ustalenia prawomocnej decyzji, wobec czego nie można przedmiotu wniosku rozstrzygnąć decyzją zmieniającą. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić nową procedurę, tj. przeprowadzić kolejną analizę urbanistyczną i ostatecznie wnioskowaną kwestię rozstrzygnąć kolejną decyzją o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i Ł. K., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazali, iż podstawową zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, zaś wątpliwości w sprawie winny być rozstrzygane na korzyść strony postępowania. W przedmiotowym załączniku graficznym nie została określona obowiązująca linia zabudowy, lecz linia nieprzekraczalna, o czym świadczy wyrysowany na załączniku kontur proponowanej lokalizacji budynku mieszkalnego, umiejscowiony w północnej części działki nr "[...]" i zgodnie z Prawem budowlanym odsunięty od granicy działki oraz ukierunkowany tak, by swoim położeniem geograficznym nawiązywał do zaznaczonej na załączniku nieprzekraczalnej linii zabudowy. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, a jego treść została potwierdzona pieczęcią i podpisem Burmistrza Miasta M. Wnioskowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy ma polegać na doprecyzowaniu treści pisemnej tejże decyzji poprzez stwierdzenie, że ujęta w decyzji linia zabudowy jest nieprzekraczalna, czyli dopuszcza budowę budynku mieszkalnego w pokazanej na załączniku graficznym lokalizacji. Wniosek ten odwołujący oparli na ustnej rekomendacji Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa w M., który od tego doprecyzowania decyzji uzależnił wydanie pozwolenia na budowę planowanej nieruchomości. Podniesiono również, iż sąsiadująca działka nr "[...]" nie posiada istniejącej zabudowy, a najbliższe istniejące zabudowania w momencie wydawania decyzji były zlokalizowane na działce nr "[...]", jednak nie nawiązują one do zaznaczonej na załączniku linii zabudowy (poza ukierunkowaniem geograficznym), co jest kolejnym dowodem na to, iż linia ta jest nieprzekraczalną linią zabudowy, a nie linią obowiązującą. Podkreślono, iż wbrew stanowisku organu zakres wnioskowanych zmian nie wykracza poza ramy wydanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż chodzi jedynie o doprecyzowanie treści tejże decyzji, zgodnie z załącznikiem graficznym. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazano, iż stosownie do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo podkreślono przy tym, iż postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, tzw. decyzje uznaniowe. W trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w powołanym przepisie może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zasada ta nie została dochowana. Żądanie wnioskodawców ewentualnie mogłoby co do zasady zostać rozstrzygnięte po myśli zainteresowanych w przypadku spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz ocena ich zasadności powinna zostać dokonana w zwykłym postępowaniu administracyjnym, co wynika z istoty decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem postępowania winna być ocena dopuszczalności wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją, na mocy której strona nie nabyła prawa, gdyż w myśl art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Niemożność weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, co uzasadniania nie tylko usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego, jak również zniesienie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. i Ł. K., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, iż u podstaw żądania skarżących leży konieczność doprecyzowania decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]" wydanej przez Burmistrza Miasta M. w zakresie pojęcia linii zabudowy określonej tą decyzją i załącznikiem graficznym, a nie jak błędnie dotychczas ustalono żądanie jej zmiany. Petitum wniosku skarżących, jak i jego uzasadnienie oraz odwołanie od decyzji organu I instancji nie pozostawia wątpliwości, iż chodzi o doprecyzowanie pojęcia linii zabudowy zawartego w punkcie 2b przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a nie zmiany jej treści, a przez to samego rozstrzygnięcia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, iż załączniki do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenia, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. Zatem w niniejszej sprawie analizując umiejscowienie szkicu budynku na załączniku graficznym do omawianej decyzji z dnia "[...]" wyznaczona na nim linia na działce skarżących nr "[...]" i określona mianem linii zabudowy nie może być interpretowana inaczej jak linia nieprzekraczalna zabudowy, a nie jak błędnie dotychczas ustalono – linia obowiązująca, a przez to wyznaczająca umiejscowienie planowanego budynku. Określenie inwestycji musi być precyzyjne, a w niniejszej sprawie ta precyzyjność sprowadza się do powinności organu wydającego decyzję do precyzyjnego wskazania rodzaju linii zabudowy a nie dokonywania zmiany decyzji. Reasumując, skarżący zaznaczyli, iż nie wnoszą o korektę przysługujących im praw poprzez zmianę istoty decyzji, ale o dokonanie wykładni jej zapisów wobec niedotrzymania w decyzji z dnia "[...]" precyzyjnej zgodności między językowym określeniem uwarunkowań planowanej inwestycji w zestawieniu z rysunkowym wyrażeniem zakresu decyzji w załączniku graficznym decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Wskazano, iż z wniosku skarżących z dnia "[...]" wynika, iż ich intencją była zmiana ostatecznej decyzji z dnia "[...]", co potwierdza sprecyzowany w tym wniosku zakres owej zmiany i jego uzasadnienie. Podniesiono, iż wybór żądania i jego jednoznaczne w treści sprecyzowanie należy do strony postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nadal nie ma żadnych przeszkód, aby skarżący wystąpili o rektyfikację ostatecznej decyzji w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którym to żądaniem strona może wystąpić w każdym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego podstawowe znaczenie ma zasada określona w art. 7 Kodeksu, zgodnie z którą organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006r. Sygn. akt I OSK 1134/05, LEX nr 275439, podobnie w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008r. Sygn. akt II OSK 510/07, LEX nr 505314). W niniejszej sprawie organy potraktowały pismo strony z dnia "[...]" jako wniosek o zmianę decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wprawdzie rzeczywiście pismo to zostało zatytułowane jako wniosek o zmianę decyzji, lecz z jego treści wynika iż chodziło o wskazanie w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, iż linia zabudowy jest nieprzekraczalną linią zabudowy co miało pozwolić na umiejscowienie budynku mieszkalnego zgodnie z projektem. Ponadto z odwołania skarżących wynika, iż ich intencją nie była zmiana decyzji o warunkach zabudowy, lecz doprecyzowanie treści pisemnej tejże decyzji poprzez stwierdzenie, iż ujęta w decyzji linia zabudowy jest nieprzekraczalna. Należy wskazać, iż zgodnie z poglądami wyrażanym i orzecznictwie sądowoadministracyjnym linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać (wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008r. Sygn. akt II OSK 779/07, Lex nr 447869, podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2008r. Sygn. akt II OSK 967/07 Lex nr 488289 oraz w wyroku z dnia 8 lipca 2008r. Sygn. akt II OSK 789/07, Lex nr 447867). W świetle tych orzeczeń w ogóle budzi wątpliwości okoliczność, czy załatwienie wniosku strony wymaga jakiejkolwiek zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Należało zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, czego de facto dotyczy wniosek skarżących, informując ich o ich uprawnieniach w tym zakresie, w tym o możliwości złożenia wniosku o wyjaśnienie treści decyzji. Zgodnie bowiem z art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie określonym przez stronę, a nie przez organ. Dodatkowo należy wskazać, iż nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem Kolegium, które uchyliło decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Kolegium bowiem z jednej strony dokonało oceny przesłanek warunkujących zmianę decyzji, stwierdzając iż decyzja o warunkach zabudowy jako decyzja związana nie może być zmieniona, lecz w efekcie umorzyło postępowanie. W ocenie Sądu takie postępowanie organu nie jest prawidłowe. Skoro organ odwoławczy badał możliwość weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, iż z uwagi na treść takiej decyzji i stosowne przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na jej zmianę to de facto poczynił ustalenia co do meritum, a to winno skutkować decyzją merytoryczną (zatem decyzją o zmianie lub o odmowie zmiany decyzji). W tej sytuacji umorzenie postępowania nie znajduje żadnych podstaw prawnych, gdyż takie postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Co więcej z orzeczeń przytoczonych przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na poparcie podjętego rozstrzygnięcia wynika, iż organy administracji w tych sprawach podejmowały decyzje merytoryczne, a nie umarzające postępowanie, czego sądy administracyjne orzekające nie kwestionowały. Natomiast słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa, a zatem w ogóle niezasadne było orzekanie w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.