VII SA/Wa 1408/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. N., M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2009 r. [...], nakładającej na J. N. obowiązek wykonania, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w zakresie usytuowania) budynku gospodarczego realizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej północnej usytuowanej w odległości 2,6 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], z odpowiednimi fragmentami ścian szczytowych, i wybudowaniu nowej ściany w odległości 3 m od tej granicy, zgodnie z dokonanym w dniu [...] lutego 2008 r. zgłoszeniem zamiaru budowy budynku - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia 21 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. Przedstawiciel organu I instancji dokonał w dniu 5 sierpnia 2008 r. oględzin na terenie w/w nieruchomości. W toku kontroli stwierdzono, że na działce znajduje się parterowy budynek gospodarczy z podpiwniczeniem, zrealizowany w stanie surowym zamkniętym. Wykonane zostały piwnice, strop nad piwnicami, mury parteru, kominy, więźba dachowa pokryta papą na deskowaniu oraz zamontowana została stolarka okienna i drzwi wejściowe. Ustalono, że roboty budowlane związane z realizacją budynku prowadzone są z odstępstwem od zgłoszenia z dnia [...] lutego 2009 r. dokonanego przez J. N. Według dokonanych pomiarów przedmiotowy obiekt został usytuowany ok. 2,3 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. zamiast wskazanych w zgłoszeniu 3 m. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, ze szczególnym uwzględnieniem odległości obiektu od granic z sąsiednimi działkami, a także z podaniem sposobu usunięcia nieprawidłowości. W dniu 20 lutego 2009 r. J. N. przedstawił żądane dokumenty, w tym m.in. sporządzony przez uprawnionego geodetę szkic sytuacyjny, według którego odległość budynku od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...] wynosi 2,60 m. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nałożył na J. N. obowiązek wykonania, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w zakresie usytuowania) budynku gospodarczego realizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej północnej usytuowanej w odległości 2,6 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], z odpowiednimi fragmentami ścian szczytowych, i wybudowaniu nowej ściany w odległości 3 m od tej granicy. Po rozpoznaniu odwołania J. N. od w/w decyzji organu I instancji zapadła zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. W jej uzasadnieniu organ zauważył, iż w dniu [...] lutego 2009 r. inwestor zgłosił budowę wolnostojącego budynku gospodarczego o pow. zabudowy do 25 m2 na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...]. Zauważył również, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (szkic sytuacyjny z dnia 12 lutego 2009 r. autorstwa mgr inż. Z. M. upr. nr [...]) wynika, iż obiekt został usytuowany w odległości 2,60 m od granicy działki. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał treść § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i stwierdził, iż sporny obiekt usytuowany został z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, mających charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co obligowało organ do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem, a więc zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż pojęcie zakończenia budowy w rozumieniu formalno - prawnym nie odnosi się do stanu zaawansowania budowy lecz do jej stanu prawnego. Ponadto podkreślił, iż nie można uznać usytuowania obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych za odstępstwo "nieistotne". Mając powyższe na uwadze, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wykonanie robót budowlanych orzeczonych przez organ I instancji w decyzji z dnia 6 marca 2009 r. pozwoli na doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli J. N. i M. N. wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. Uzasadniając skargę wskazali, iż w wyniku wykonania zaskarżonych decyzji będą zmuszeni do rozebrania jednej (dłuższej) ściany budynku gospodarczego, którego budowę - prowadzoną na zgłoszenie - zakończyli przed wszczęciem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co w efekcie doprowadzi do zniszczenia całego budynku, a zwłaszcza konstrukcji dachu i pokrycia, gdyż nie można rozebrać ściany bez konieczności rozebrania więźby dachowej na niej opartej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2009 r. [...], nakładającą obowiązek wykonania, robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w zakresie usytuowania) budynku gospodarczego została uchylona. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). W związku z takim ukształtowaniem przez zasadę dwuinstancyjności postępowania obowiązków organu odwoławczego, organ ten jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby możliwe było ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Ponadto zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że budynek gospodarczy położony na nieruchomości pry ul. [...] [...] w W. został wybudowany z odstępstwem od zgłoszenia z dnia [...] lutego 2009 r. dokonanego przez J. N. Według dokonanych pomiarów przedmiotowy obiekt został usytuowany ok. 2,3 m od granicy z działką o nr ewid. [...]. zamiast wskazanych w zgłoszeniu 3 m. W sprawie bezspornym jest również to, że sporny obiekt usytuowany został z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, mających charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co obligowało organ do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem, a więc zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano wykonanie, robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (w zakresie usytuowania) budynku gospodarczego realizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., polegających na rozbiórce ściany zewnętrznej północnej usytuowanej w odległości 2,6 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], z odpowiednimi fragmentami ścian szczytowych, i wybudowaniu nowej ściany w odległości 3 m od tej granicy. Stwierdzić trzeba, że organ podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i orzekając nakaz wykonania robót budowlanych - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem - polegających m.in. na rozbiórce części obiektu zobowiązany jest do precyzyjnego określenia zakresu rozbiórki, bowiem rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tj. w niniejszej sprawie z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia oraz z naruszeniem warunków techniczno – budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ orzekający w przedmiocie rozbiórki obowiązany jest szczegółowo opisać w swym rozstrzygnięciu część obiektu podlegającą rozbiórce poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. W przypadku skomplikowanego stanu faktyczne, opis przedmiotu rozbiórki może przy tym nastąpić np. poprzez odesłanie do załącznika graficznego. (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 440/07, Lex nr 487208). Stwierdzić trzeba także, że organ wydając orzeczenie prowadzące do rozbiórki części obiektu zobowiązany jest rozważyć kwestię, czy wydawana przez niego decyzja będzie wykonalna. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrując sprawę i orzekając w sprawie merytorycznie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonał niezbędnych ustaleń, które pozwoliłyby mu podjąć rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Organ nie dokonał analizy projektu budowlanego, który znajduje się w aktach pod kątem tego czy tak sformułowany przez organ I instancji obowiązek wykonania robót budowlanych jest dostatecznie precyzyjnie określony i czy jest wykonalny. Ponadto uzasadnienie decyzji z dnia 5 czerwca 2009 r. nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie prezentuje ono procesu konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w sprawie. Stwierdzić trzeba, iż z w/w względów nie jest możliwa prawidłowa kontrola decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.