VI SA/Wa 907/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – dalej także skarżący, na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r. w P. Sp. z o.o., przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych tej spółki z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do niej. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrola obejmowała okres od [...] lipca 2007 r. do [...] lipca 2008 r. W wyniku stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, pismem z [...] lipca 2008 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie. Decyzją z [...] września 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., nałożył na P. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 30.000 złotych. Organ wskazał, że skarżący w ramach prowadzonej działalności naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 utd., za co orzeczono kary pieniężne w wysokości wskazanej w załączniku do utd., a mianowicie poprzez: 1. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień, tj. przez wskazanych w uzasadnieniu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 87.000 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do utd.; 2. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego i nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) przez dwunastu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 1.000 złotych zgodnie z lp. 11.2 ust. 4 załącznika do utd.; 3. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek nie zawierających przepisowych wpisów, tj. imienia i nazwiska sześciu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 500 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 7 lit. a) załącznika do utd.; 4. okazanie wykresówek nie zawierających wymaganych wpisów, tj. miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki, dotyczących sześciu kierowców, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej 500 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 7 lit. c) załącznika do utd.; 5. okazanie wykresówek nie zawierających koniecznych wpisów, tj. miejsca i daty końcowej używania wykresówki, dotyczących jedenastu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 500 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 7 lit. d) załącznika do utd.; 6. okazanie wykresówek nie zawierających koniecznych wpisów, tj. stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu, dotyczących dwóch kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 200 złotych zgodnie z lp. 11.4 ust. 7 lit. e) załącznika do utd.; 7. okazanie wykresówek nie zawierających koniecznych wpisów, tj. stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu, dotyczących pięciu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 500 złotych zgodnie z w lp. 11.4 ust. 7 lit. f) załącznika do utd.; 8. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, przez określonych dziewięciu kierowców, za co została nałożona kara w wysokości 4.350 złotych zgodnie z lp. 10.3 lit. a) załącznika do utd.; 9. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, przez kierowców wskazanych w pkt 8, za co została nałożona kara 10.400 złotych zgodnie z lp. 10.3 lit. b) załącznika do utd.; 10. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny przez dwóch kierowców, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 200 złotych zgodnie z lp. 10.2 lit. a) załącznika do utd.; 11. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego za każdą kolejną rozpoczęta godzinę przez kierowcę D. L., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 400 złotych zgodnie z lp. 10.2 lit. b) załącznika do utd.; 12. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez kierowcę A. P., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 150 złotych oraz 200 złotych odpowiednio do lp. 10.4 lit. a) i lp. 10.4 lit. b) załącznika do utd.; 13. okazanie wykresówki brudnej (200 złotych), wykonywanie przewozu pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów (2.000 złotych), nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu (2.000 złotych), wykonywanie transportu lub przewozu z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji w zakresie badań lekarskich lub psychologicznych (8.000 złotych), a także poprzez wykonywanie wspomnianego przewozu pojazdem niezgłoszonym do licencji (8.800 złotych). W odwołaniu od ww. decyzji skarżący domagał się jej uchylenia, podnosząc naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 utd., art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, poprzez brak jego zastosowania oraz błędne uznanie, że pojazdy używane przez skarżącego w związku z prowadzoną działalnością nie są wyłączone spod działania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L 370/8 z 1985 r.) oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/95, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 102/1 z 2006 r.). Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 Kpa. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Argumentował, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów wspólnotowych, które, w jego ocenie, nie mają zastosowania do pojazdów znajdujących się w przedsiębiorstwie świadczącym usługi z zakresu wywozu odpadów komunalnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.: 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 87.000 złotych z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, 2) uchylił też decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 88.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i przekazał w tym zakresie sprawę do powtórnego rozpoznania, 3) w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w mocy. W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia z lp. 10.3 załącznika do utd., po analizie wykresówek poszczególnych kierowców, wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i karę pieniężną w wysokości 14.750 złotych nałożył w sposób prawidłowy. W podobny sposób ocenił trafność nałożenia kary pieniężnej określonej w lp. 10.2 lit. b) załącznika do utd. w wysokości 400 złotych. Organ przechodząc do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów rozporządzeń wskazanych przez niego w odwołaniu, wskazał, że nie ma ono zastosowania w przypadku kontrolowanego. Zdaniem organu wyłączenie takie dotyczy sytuacji, gdy odpady zbierane są i wywożone z gospodarstw domowych, a skarżący dokonywał tych czynności również wobec innych podmiotów, nie tylko osób fizycznych. Organ dokonując powtórnej analizy wykresówek stwierdził ich nieprawidłowe wypełnianie przez poszczególnych kierowców i odniósł się do każdej z nich, by móc ocenić stwierdzone wcześniej naruszenia, które stały się podstawą nałożenia kar pieniężnych określonych lp. 11.4 ust. 7 lit. a), c), d), e) i f) oraz lp. 11.1 ust. 1 lit. b) i d), 11.2 ust. 2 załącznika do utd. Organ odniósł się także do naruszenia określonego lp. 1.8.1 załącznika do utd. i potwierdził jego zaistnienie, gdyż w chwili kontroli wskazani kierowcy nie posiadali aktualnych badań lekarskich, a zaświadczenia przedłożone do kontroli nie spełniały wymagań określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił także argumentację świadczącą o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji we wspomnianym wyżej zakresie. Uznał, że dogłębna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o tym, że nałożona na skarżącego kara pieniężna w drodze lp. 1.2 załącznika do utd. jest pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych. Wobec kary z lp. 11.4 ust. 1, orzeczonej z tytułu nieokazania do kontroli wykresówki bądź innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, wyraził pogląd, że ustalenia w tym zakresie poczynione zostały nierzetelnie, między innymi z pominięciem analizy list obecności kierowców pracujących w kontrolowanym przedsiębiorstwie i dlatego zasadnym było jej uchylenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy części decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Argumentował, iż Polska wyłączyła stosowanie cyt. wyżej rozporządzeń wspólnotowych nr 561/2006 i 3821/85, a także częściowo przepisów ustawy o czasie pracy kierowców do pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, tj. m. in. pojazdów używanych w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, a zatem organ nie powinien uwzględniać przepisów w nich zawartych wymierzając karę pieniężną za poszczególne naruszenia. Zdaniem skarżącego kierowcy dokonujący odbioru i przewozu odpadów, zwolnieni byli z przestrzegania przewidzianych w ww. rozporządzeniu oraz przepisach krajowych ograniczeń dotyczących czasu pracy, niezależnie od osoby i miejsca odbioru odpadów. Uznał, że do wyłączenia, o którym mowa wyżej, wystarczy samo używanie pojazdów w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych, a nie, jak twierdzi organ, używanie pojazdów wyłącznie do takiego zbierania. W związku z tym podkreślił, że skoro w ramach prowadzonej działalności dokonuje zbierania odpadów od osób fizycznych (gospodarstw domowych) w znacznej części ok. 70% wszystkich wywozów, to zasadne jest zastosowanie wobec niego zwolnienia, o którym mowa we wspomnianym wyżej art. 13. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, jednakże z innych względów, niż w niej przywołane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa o nałożenie na skarżącego na podstawie art. 93 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (utd.) kary pieniężnej w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa. Organ I instancji, stwierdzając szereg naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców, nałożył na skarżącego karę pieniężną w dopuszczonej art. 92 ust. 2 utd. wysokości 30.000 złotych, wskazując w uzasadnieniu decyzji jakie jednostkowe naruszenia i przypisane im kary składają się na powyższe rozstrzygnięcie. Wydana przez GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. decyzja uchyliła decyzję organu I instancji w części dotyczącej dwóch kar, a w pozostałej części utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe. Jak już wyżej wskazano, rozpatrywaną sprawą administracyjną jest sprawa o nałożenie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem w sposób naruszający obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów wskazanych w art. 92 ust. 1 utd. O tym, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z jedną, czy z kilkoma sprawami administracyjnymi decydować będzie treść podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia i charakter stwierdzonych naruszeń. Stwierdzenie naruszenia przez określonego przedsiębiorcę przepisu, czy przepisów jednego ze wskazanych art. 92 ust. 1 unormowań, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, określi podmiotowe i przedmiotowe granice jednej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu dopuszczalne jest, aby organ, formułując sentencję decyzji, nałożył na przedsiębiorcę transportowego, w dopuszczalnych prawem granicach, kilka kar za stwierdzone naruszenia różnych przepisów, np. za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz za naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. W rozpatrywanej sprawie tak się jednak nie stało, zaś organ nałożył jedną karę za wszystkie stwierdzone naruszenia. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest zatem nałożenie kary pieniężnej 30.000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Tak określony przedmiot sprawy wynika wprost z sentencji decyzji organu I instancji. Organ II instancji rozstrzygnął odwołanie w jednej sprawie o określonym wyżej przedmiocie, przyjmując za podstawę swego działania zarówno art. 138 § 1 pkt 1, jak też § 2 Kpa. tego samego artykułu, czym naruszył wskazane przepisy. Jak wynika z treści art. 138 § 1 i § 2 ustawodawca stworzył organowi odwoławczemu kilka możliwości działania, a mianowicie organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty, lub uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie w pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego (§ 2). Mając na uwadze powołany przepis należy stwierdzić, że określone w nim sposoby działania organu administracji jako organu odwoławczego mają charakter wyczerpujący i w stosunku do jednej sprawy rozłączny. Powyższe oznacza, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji od decyzji wydanej w jednej sprawie, organ odwoławczy może zareagować tylko w jeden ze wskazanych cyt. przepisem sposobów. Za niedopuszczalne należy uznać każde działanie wykraczające w jednej sprawie poza wskazane w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. dyspozycje. Nie jest zatem możliwe, aby organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie w sprawie, w której przedmiot został określony w sentencji decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny jako jedna kara pieniężna, mógł zastosować zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też równocześnie § 2 tego artykułu. Nie jest również możliwe, aby na podstawie art. 138 § 2 Kpa. część jednej sprawy przekazać do ponownego rozpatrzenia, a inną część tej samej przecież sprawy utrzymać w mocy. Powyższej konstatacji nie zmienia fakt, iż organ w uzasadnieniu decyzji wymienił kary jednostkowe za poszczególne naruszenia. Kary cząstkowe podane w uzasadnieniu decyzji nie zastąpią ani nie uzupełnią samego rozstrzygnięcia zawierającego się w sentencji. W tak sformułowanej, jak w przedmiotowej sprawie, decyzji organu I instancji, niezależnie od liczby stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszeń, nałożona za naruszenia wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji kara pieniężna wyrażona jedną kwotą, będzie zawsze kreowała jedną sprawę administracyjną, która nie będzie mogła ulec w postępowaniu odwoławczym rozdzieleniu i załatwieniu jej w różny sposób. W sytuacji jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, kierując się wskazanymi w uzasadnieniu decyzji karami jednostkowymi, zamiast karą nałożoną przez organ I instancji jedną karą 30.000 złotych, wadliwie przyjął, iż decyzja jest w istocie rzeczy decyzją podzielną, tzn. taką, na którą składa się kilka rozstrzygnięć. W wyniku uchylenia jednej decyzji w niewynikających z sentencji decyzji organu I instancji częściach dotyczących dwóch kar i przekazania w tych częściach do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa.), organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. pozostawił w mocy część decyzji, której nie można w sentencji zidentyfikować, a wreszcie odnieść do warunku, o którym mowa w art. 92 ust. 2 utd. Działanie takie naruszyło zarówno przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., jak też § 2 tego artykułu. Ponownie rozpatrując sprawę, GITD uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię i rozpatrzy wniesione przez skarżącego odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. i mając na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia i nie ograniczył ich do dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 92 ust. 2 utd., lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej z tego ograniczenia. Mimo, iż skarżący zaskarżył pkt 3 decyzji GITD, tzn. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Sąd poruszając się w granicach sprawy, a nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oceniał całe rozstrzygnięcie GITD jako wydane w jednej sprawie administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.