I SA/Wa 1139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. oraz A. M. i M. M. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] w obrębie [...], oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, będącą własnością D. M., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi numer [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanymi na wniosek Urzędu Dzielnicowego W. Wydział [...] z dnia [...] września 1974 r. Wnioskiem z dnia 26 lipca 1996 r. A. M. i M. M. (spadkobiercy byłej właścicielki) wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - jako nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Mając na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 zgodnie, z którą sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które są własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa - Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wyznaczył z urzędu Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] w obrębie [...], oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, na rzecz A. M. i M. M. (spadkobierców byłego właścicielki) - jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia ww. nieruchomości został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 1982 r. (9 lat od daty wydania decyzji lokalizacyjnej i 6 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości) przewidywał utworzenie na zwracanej nieruchomości terenów sportowo rekreacyjnych. Podczas przeprowadzonych w dniu 12 września 2007 r. oględzin nieruchomości Starosta stwierdził, iż przedmiotowy teren w części stanowi nasyp ziemi tzw. górkę, porośnięty trawą, zaś w pozostałej części działka stanowi teren płaski porośnięty trawą i nielicznymi drzewami, teren jest koszony przez W. Ustalił też, że teren jest niezabudowany, niezagospodarowany i nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia. Starosta powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt. III RN 11/2001, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. W związku z tym podniósł, że uporządkowanie nasypu ziemnego i koszenie trawy nie jest równoznaczne z wybudowaniem obiektów kulturalno-oświatowych, rekreacyjnych czy sportowych - czyli z wykorzystaniem na cel wywłaszczenia. Ponadto wskazał, iż znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ramy czasowe zakończenia inwestycji: 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tej daty oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaś realizacja celu wywłaszczenia na innej nieruchomości, w ramach tego samego osiedla mieszkaniowego [...] (obejmującego około 200 ha) nie ma znaczenia dla oceny istnienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości, co do której wystąpiono o zwrot. Starosta dodał, że z 16 działek znajdujących się w tym terenie, 9 zostało już zwróconych byłym właścicielom - jako niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent W. oraz A. M. i M. M. – wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji. Prezydent podnosił, iż plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 1982 r. (9 lat od daty wydania decyzji lokalizacyjnej i 6 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości) przewidywał utworzenie tam terenów sportowo rekreacyjnych oraz, iż [...] powstała z nawiezionej ziemi, służy aktualnie okolicznym mieszkańcom jako teren zieleni, trzykrotnie w ciągu roku jest koszona trawa i 2 razy w miesiącu jest sprzątana przez firmy wyłonione w ramach przetargów. Natomiast A. M. i M. M. podnosili, że decyzja jest dla nich krzywdząca, gdyż zwrócono im tylko część nieruchomości, decyzja została podjęta z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, a ponadto zobowiązano ich do zwrotu zawyżonego odszkodowania. W wynika rozpoznania odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, nie tylko w terminie siedmiu lat, ale w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia – co skutkuje koniecznością zwrotu nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W. – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu skargi - powołując się na decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji - podniósł, że nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...] z obrębu [...], została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami [...]. Wskazał, że zarówno plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. jak i plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 1982 r. przewidywały utworzenie pomiędzy ulicami [...] i [...] terenu sportowo rekreacyjnego. Skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość od wielu lat pełni funkcję usługową dla osiedla jako teren zieleni, na którym znajduje się górka powstała z nawiezionej ziemi, która jest wykorzystywana przez mieszkańców okolicznych budynków osiedla - co oznacza, że nie można jej uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, jest wykorzystywana w całości na potrzeby osiedla jako zieleń międzyosiedlowa. Wskazał też, iż Wojewoda [...] błędnie uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, albowiem nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia. Przeznaczenie terenu pod funkcję sportową zostało zrealizowane bez konieczności wydawania pozwoleń na budowę. [...] jest wykorzystywana przez dzieci z okolicznych szkół do uprawiania sportów zimowych lub latem do biegów na długie dystanse. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu " nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust.1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego art. przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość stanowiąca część dawnej działki nr [...] w obrębie [...], oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, będąca przedmiotem postępowania zwrotowego, w dacie jej nabycia przez Skarb Państwa objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] i była wówczas przeznaczony pod realizację zespołu sportowego oraz kulturalno - oświatowego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na przedmiotowej działce, a oględziny terenu przeprowadzone przez organ potwierdziły, iż teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Tak więc bezspornym jest, że żadne obiekty do dnia wyrokowania nie zostały zrealizowane. Teren ten stanowi część [...]. [...] ta jako forma terenu, powstała z nawiezionych mas ziemi wydobytych podczas budowy okolicznych bloków mieszkalnych. Nie można zatem mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia - jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone. Skoro na terenie przeznaczonym pod realizację zespołu sportowego oraz kulturalno - oświatowego znajduje się górka powstała z nawiezionej ziemi, to nie można stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wskazał skarżący, przedmiotowy teren jest wykorzystywany w całości na potrzeby osiedla jako zieleń międzyosiedlowa. Należy jeszcze raz podkreślić, że celem wywłaszczenia nie była zieleń międzyosiedlowa, lecz realizacja zespołu sportowego oraz kulturalno - oświatowego. W niniejszej sprawie przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu nie występuje - o czym świadczy materiał dowodowy sprawy. Ponadto, wobec tego, iż na nieruchomości nie zrealizowano obiektów przewidzianych w planie zagospodarowania, nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia. Ponieważ w powyższej sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skutkujące zwrotem nieruchomości, dlatego też Sąd uznał, że stanowisko organów stwierdzające, iż wnioskowana nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionych osób jest prawidłowe. Organy orzekające w sprawie wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniły też przekonująco swoje decyzje - a Sąd w całości podzielił ich stanowisko. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.