I OSK 363/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 417/09 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia prawa użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło A. O. (spadkobiercy M. R.) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1957 r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.127 § 3, art.156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tj. Dz. U. Nr 37 poz.181 z 1947r. ze zm.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w sytuacji, gdy istnieje sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] marca 1957 r., orzekająca o przekazaniu F. R. w użytkowanie naprawiony przezeń budynek uszkodzony wskutek działań wojennych w użytkowanie na okres 20 lat na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny narusza rażąco prawo. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowały dwa akty normatywne: wskazany wyżej dekret, który utracił moc w 1968 r. oraz ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Przepisy dekretu oraz przepisy wykonawcze nie określały procentowego uszkodzenia budynków przekazanych do naprawy jako warunku uznania budynku za naprawiony, a mówiły o naprawie gruntownej. Ta właśnie gruntowna naprawa, stwierdzona przez władzę budowlaną na podstawie oględzin budynku, stanowiła podstawę do przekazania osobie odbudowującej budynek w użytkowanie nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, na taką część okresu amortyzacji budynku, która odpowiada procentowi jego uszkodzenia (art. 9 ust. 1). Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. określała natomiast przypadki, w jakich odbudowa zniszczonych budynków uznawana jest za budowę nową - na terenach Ziem Odzyskanych 33%, na pozostałym obszarze 66%. W przypadkach tych, osobom odbudowującym zniszczone budynki przyznawana była pomoc państwa. Budynek odbudowany przez F. R. zniszczony został w 65,31 %, co zostało ustalone i określone w orzeczeniu Naczelnika Wydziału Technicznego Oddziału Inspekcji Budowlanej Urzędu Miejskiego w Gdańsku nr [...], na podstawie oględzin budynku dokonanych w dniu 14 czerwca 1949 r. Orzeczenie to stanowiło podstawę do uznania, że zniszczony we wskazanym procencie budynek w tymże procencie został odbudowany oraz do wydania decyzji stanowiącej przedmiot niniejszego rozpoznania. Organ, w ocenie Kolegium, zasadnie wydał decyzję na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, albowiem odbudowa budynku nie osiągnęła 66%. Kolegium za nieuzasadniony uznało postawiony we wniosku, w związku ze wskazanym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r., zarzut dotyczący niezastosowania przez organy administracji przepisów art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, według którego obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu wszystkich aktów prawnych obowiązujących w okresie powojennym nie mieścił się w tym, co określono jako "Ziemie Odzyskane". Pojęcie to poprzez użycie słowa "odzyskane" miało w pierwszym rzędzie wymiar polityczny. Równocześnie jednak spełniało istotną rolę praktyczną, pozwalało bowiem odróżniać od "starych ziem" tereny włączone w obszar Państwa Polskiego w wyniku II wojny światowej. Te ostatnie właściwie pod każdym względem różniły się od "starych ziem". Stwarzały zupełnie różne problemy w zarządzaniu, co miało znaleźć swój wyraz również w aktach normatywnych. "Ziemie Odzyskane" jako pojęcie prawne nigdy nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Możliwość utożsamienia z nimi obszaru byłego Wolnego Miasta Gdańska nie może być zatem dokonana w drodze wykładni językowej, lecz wymaga stosowania innych reguł interpretacyjnych. Wolne Miasto Gdańsk istniejące w dwudziestoleciu międzywojennym było tworem Traktatu Wersalskiego. Status Wolnego Miasta nie pozostawiał Gdańska wraz z przyległym okręgiem w granicach Państwa Polskiego, lecz również nie włączał go do Niemiec. W celu zapewnienia Polsce swobodnego dostępu do morza dawał Polsce szerokie uprawnienia, wśród których dla potrzeb rozpatrywanego zagadnienia, na szczególne podkreślenie zasługuje włączenie Wolnego Miasta Gdańska do polskiego obszaru celnego i powierzenie Polsce prowadzenie jego spraw zagranicznych. Taka szczególna pozycja Wolnego Miasta Gdańska rzutowała następnie na stan prawny istniejący w okresie powojennym. Ten zaś znowu determinowały względy polityczne. Uznawanie bowiem, że tereny byłego Wolnego Miasta Gdańska nie są "Ziemiami Odzyskanymi" dowodziło trwałości polskości Gdańska. Nie negując twierdzeń, co do podobnego stanu (w zakresie demograficznym, zniszczeń wojennych itp.) obszaru byłego Wolnego Miasta Gdańska oraz Ziem III Rzeszy Niemieckiej włączonych w granice Polski w 1945 r., Kolegium wskazało, że ustawodawca kwestię zrównania tych obszarów dla potrzeb administracyjnych rozwiązał inaczej niż chce tego strona skarżąca, mianowicie posługiwał się w aktach prawnych rozbudowanym określeniem "Ziemie Odzyskane" i byłego Wolnego Miasta Gdańska (np. dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, Dz. U. Nr 49, poz. 79, dekret z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych, Dz. U. Nr 66, poz.410). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 28, poz. 177). W § 1 rozporządzenia wśród województw tworzonych na Ziemiach Odzyskanych nie wymieniono województwa gdańskiego. Przepis ten koresponduje z § 3 pkt 2 mówiącym o włączeniu do województwa gdańskiego powiatów utworzonych na terenach byłych Prus Wschodnich, a więc niewątpliwie "Ziem Odzyskanych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało w związku z powyższym, że w pojęciu "Ziemie Odzyskane" funkcjonującym w polskim systemie prawnym w okresie powojennym nie mieścił się obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska. Wszelkie zatem akty normatywne regulujące stany odnoszące się do terenów Ziem Odzyskanych obejmowały swym działaniem także obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska tylko wówczas, kiedy wyraźnie o tym stanowiły. Odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczących zaniechania przez organ administracji przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, w jakim procencie rzeczywiście budynek został odbudowany, Kolegium podzieliło uprzednio wyrażone stanowisko co do zbierania materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w postępowaniu prowadzonym w tym trybie badaniu podlegają jedynie wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w cytowanym przepisie. Niemożliwym zatem jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty czy też prowadzenie postępowania dowodowego. Dodatkowo Kolegium wskazało, że obowiązujące przepisy przewidywały, iż procent uszkodzenia budynku winien być określony przez władzę budowlaną przed przystąpieniem do naprawy (art. 9 ust. 2). Z orzeczenia Nr [...] wynika, iż budynek zniszczony był wskutek działań wojennych w 65,31%. Naprawa mogła zatem stanowić jedynie taki procent, w jakim budynek został uszkodzony. Fakt, iż do budynku dobudowana została przybudówka, której, jak podaje sam wnioskodawca, przed zniszczeniem budynku nie było, nie może skutkować uznaniem wybudowania tejże przybudówki za odbudowę budynku. Odbudowa winna dotyczyć wyłącznie bryły budynku w postaci pierwotnej. Wszelkie dodatkowe dobudowy czy rozbudowy budynku w kształcie odmiennym od pierwotnego nie mogą zostać uznane za jego odbudowę, jako zniszczonego w wyniku działań wojennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 417/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia prawa użytkowania budynku, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów art. 156 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego i dotyczy decyzji (orzeczenia) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1957 r. nr [...], którą w związku z doprowadzeniem do stanu używalności budynku przy ul. K. [...] (obecnie S.), na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 37, poz. 181), w brzmieniu dokonanym nowelą - dekretem z dnia 25 października 1948 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 389), orzeczono o uzyskaniu przez F. R. na okres 20 lat prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek: murowany, dwupiętrowy, handlowo-mieszkalny, podpiwniczony, kryty papą, z placem o łącznej powierzchni 1.096 m². Przytoczone wyżej okoliczności sprawy zostały przez organ ustalone prawidłowo i w istocie mają charakter niesporny, zarówno zarzuty skargi jak i te podnoszone w toku postępowania dotyczą bowiem kwestii o charakterze prawnym. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek poprzedniczki prawnej skarżącego, z dnia 30 czerwca 1999 r., dodatkowo sprecyzowany pismem z dnia 17 stycznia 2005 r., jak i składane w toku wieloletniego postępowania administracyjnego pisma oraz środki odwoławcze, nieodmiennie wskazują jako przyczynę nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1957 r. nr [...] pkt 2 przytoczonego wyżej przepisu, poprzez wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi zatem na konsekwentne i stanowcze stanowisko strony skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, prawidłowo Kolegium poczyniło wszechstronne badanie oraz dokonało oceny przedmiotowego orzeczenia Prezydium MRN pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy tak zakreślonych granicach postępowania, jak już wyżej wskazano, organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W tym kontekście żądanie strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, którego celem miałoby być zweryfikowanie ustalenia stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku, określonego pozostającym w obrocie prawnym orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r., było niedopuszczalne. Kolegium jako organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności nie mógł przeprowadzić dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności ostatecznego orzeczenia (decyzji) Prezydium MRN z dnia [...] marca 1957 r. pod kątem przesłanek z art. 156 kpa dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Zgodzić się trzeba przy tym ze skarżącym, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, mają w pełni zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały, jak twierdzi strona skarżąca, okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bowiem zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Przy czym, istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji czy domniemaniu, jak czyni to skarżący podważając wiarygodność ustalenia stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku konkluzją o "powszechnie znanej samowoli orzeczniczej" organów administracji w tym okresie, oraz całkowicie dowolnym stwierdzeniem o wątpliwości dowodowej orzeczenia Prezydium MRN z dnia [...] czerwca 1949 r. Nr [...] w związku z tym, że ustalony w nim procent uszkodzenia (65,31%) jest tylko o dziesiąte procenta niższy od 66%. Podkreślić należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, może to dotyczyć również naruszeń postępowania, a dopiero po tym możliwe jest dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. W przedstawionym stanie faktycznym uprawniona była, zdaniem Sądu, ocena Kolegium, co do prawidłowości ustalenia i określenia w orzeczeniu Naczelnika Wydziału Technicznego Oddziału Inspekcji Budowlanej Urzędu Miejskiego w Gdańsku nr [...] stopnia uszkodzeń budynku położonego w Gdańsku przy ul. K. [...] (obecnie S.), dokonana na podstawie jego oględzin w dniu 14 czerwca 1949 r. Wskazane orzeczenie (vide: fotokopia w aktach administracyjnych archiwalnych) ustalające procent uszkodzenia budynku wydane zostało według reguł określonych w rozporządzeniu Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39). W dacie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. Nr [...] gruntowną naprawą, o której była mowa w art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. RP z 1947 r., Nr 37, poz. 181) była między innymi naprawa, która obejmuje co najmniej: 1) wymianę w całości lub w przeważającej części: podłóg, futryn, ram okiennych i drzwi z futrynami - na nowe oraz odbicie i uzupełnienie większości tynków albo 2) wymianę bądź uzupełnienie części konstrukcyjnych budynku lub jego części, albo 3) całkowitą naprawę budynku lub jego części, uszkodzonych co najmniej w 20% (§ 1 ust. 2 pkt 1-3 w/w rozporządzenia). Jak wynika z adnotacji na orzeczeniu Nr [...] (przysługiwało co do niego odwołanie), zostało ono utrzymane w mocy w dniu [...] czerwca 1950 r. Wcześniej, Zarząd Miejski w Gdańsku Wydział Techniczny Oddział Nadzoru Budowlanego orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1948 r. Nr [...] przydzielił F. R. przedmiotowy uszkodzony wskutek wojny budynek do "gruntownej naprawy" (vide: fotokopia orzeczenia z dnia 23 marca 1957 r. w aktach administracyjnych archiwalnych). Z kolei protokół badania wytrzymałości murów spalonego budynku sporządzony w dniu 16 grudnia 1946 r., po oględzinach, (podpisany przez M. R. oraz architektów A. L. i T. M.) stwierdzał, że budynek nadaje się do odbudowy i określał jej niezbędny zakres (vide: fotokopia protokołu w aktach administracyjnych archiwalnych). Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Nie stwierdzając rażącego a nie domniemanego naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu orzeczenia z dnia 23 marca 1957 r., prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, celem zweryfikowania stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku poprzez objęcie nim części dobudowanej. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wniosek w tym przedmiocie skarżącego, a wcześniej jego poprzedniczki prawnej, w istocie zaś miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego, nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. kpa. Zarzut, iż przy dokonywaniu ustalenia stopnia uszkodzenia budynku nie wzięto pod uwagę części dobudowanej, przez co nastąpiło zaniżenie wielkości odbudowy, jest w istocie zarzutem naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to jest niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Właśnie tego rodzaju zarzut może być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, dowód ten służyłby bowiem do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, art. 8 w związku z art. 77 i art. 80 kpa jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 kpa. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można było bez wątpliwości stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa materialnego. Wskazać przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia), w ramach którego podjęte zostały kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny, przy czym, co wyjaśniono wyżej, przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca niezależnie od okoliczności, że nie jest i nie było przedmiotem zarzutów. Zgłoszony zaś przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisów dekretu (o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny) a nie ustawy (o popieraniu budownictwa) Sąd również uznaje za niezasadny. Rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponieważ działanie organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności zasadniczo się różni od postępowania zwykłego, obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W tym kontekście, zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że będące przedmiotem niniejszej sprawy orzeczenia (decyzja) Prezydium MRN w Gdańsku z dnia [...] marca 1957 r. wydane zostało na podstawie obowiązującego w okolicznościach sprawy zakończonej przedmiotowym orzeczeniem, dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wejście w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) nie uchylało w sposób automatyczny dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wskazywany przez strony przepis art. 21 ustawy przewidywał natomiast, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane. Niewątpliwie zatem w dacie podjęcia decyzji (orzeczenia) Prezydium MRN w Gdańsku z dnia [...] marca 1957 r. obowiązywały oba wymienione wyżej akty prawne. Wzajemna relacja między wskazanymi aktami była przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., III AZP 35/95 (OSNP z 1996 r., Nr 16, poz. 217), w której SN stwierdził, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowią naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny. Przytoczona uchwała była odpowiedzią na zagadnienie prawne przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca 1995 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 kpc w związku z art. 211 kpa: czy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 270) wyłączona została możliwość ustanowienia na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity: Dz. U. z 1947 r., Nr 37 poz. 181) - użytkowania nieruchomości na rzecz osoby, która dokonała naprawy budynków zniszczonych lub uszkodzonych więcej niż w 33% lub 66%? Rozpatrując tak przedstawione zagadnienie prawne wskazał Sąd Najwyższy między innymi, że dekret normował zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Z kolei ustawa określała formy poparcia Państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). W dekrecie zostały zawarte ustawowe definicje budynku zniszczonego, to jest znajdującego się w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art. 1 ust. 3 dekretu) oraz budynku uszkodzonego, to jest budynku znajdującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej może być doprowadzony do stanu używalności (art. 1 ust. 4 dekretu). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy dotyczy położonych na Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych więcej niż 33%, a na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę tych budowli za naprawę nową. Jak uznał Sąd Najwyższy w przytoczonej uchwale, pojęcie budynku zniszczonego, określone w dekrecie i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona to według ustawy budowla uszkodzona ponad 33% bądź 66% w zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu ustawy obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent zniszczeń przekracza normy wskazane w ustawie. W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty nową regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy. Jak wskazał dalej Sąd Najwyższy, po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66%, w zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu. Klauzula zawarta w art. 21 ustawy o utracie mocy wszelkich przepisów regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane" ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym. Oznacza to, że w stosunku do budynków nowo wzniesionych lub traktowanych przez ustawę, jako nowo wzniesione, zamieszczono klauzulę derogacyjną, mającą na celu rozstrzygnięcie mogących powstać wątpliwości co do przepisów, które w określonej sytuacji winny mieć zastosowanie oraz nadanie aktowi ustawodawczemu charakteru wyłącznego, uchylającego wszystkie dotychczasowe przepisy ogólne i szczególne, regulujące w sposób odmienny przedmioty objęte nową ustawą. Zamieszczenie w ustawie klauzuli derogacyjnej wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było nadanie regulacji ustawowej unormowania eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej 33% lub 66% przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień określonych w art. 6, 8 i 9 ustawy. Kluczowym zatem w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że orzeczeniem właściwej władzy budowlanej określono stopień uszkodzenia przedmiotowego budynku w wysokości 65,31%, co kwalifikowało go do gruntownej naprawy w rozumieniu przepisów dekretu. Istotne jest przy tym, że budynek położony jest na terenie byłego Wolnego Miasta Gdańska, a zatem, w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa, nie na Ziemiach Odzyskanych, lecz "na pozostałym obszarze kraju", gdzie według ustawy budowla zniszczona wskutek wojny musi przekraczać 66% uszkodzenia (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że zastosowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem Prezydium MRN z dnia [...] marca 1957 r., jak słusznie stwierdziło Kolegium, miały przepisy dekretu, a nie ustawy. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z treścią przytoczonej wyżej uchwały Sądu Najwyższego oraz stanowiskiem tego Sądu zawartym w jej uzasadnieniu, przy czym należy zaznaczyć, że uchwała SN podjęta została w okolicznościach sprawy, w której orzeczenie władzy budowlanej ustaliło stopień uszkodzenia budynku wskutek wojny w 92,41%. Sąd podzielił zatem również pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do tego, że teren byłego Wolnego Miasta Gdańska nie pokrywa się z pojęciem "Ziem Odzyskanych", o którym mowa w ustawie o popieraniu budownictwa. Pogląd ten wyrażony został w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94 (niepubl.), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. Jak wskazał w tym wyroku NSA, Wolne Miasto Gdańsk istniejące w dwudziestoleciu międzywojennym było tworem Traktatu Wersalskiego. Status Wolnego Miasta nie pozostawiał Gdańska wraz z przyległym okręgiem w granicach państwa Polskiego, lecz równocześnie nie włączał go do Niemiec. Wolne Miasto Gdańsk włączone było do polskiego obszaru celnego i Polsce powierzono prowadzenie jego spraw zagranicznych. Taka szczególna pozycja Wolnego Miasta Gdańska rzutowała następnie na stan prawny istniejący w okresie powojennym. Ten zaś znowu determinowały względy polityczne. Uznawanie bowiem, że tereny byłego Wolnego Miasta Gdańska nie są "Ziemiami Odzyskanymi" dowodziło trwałości polskości Gdańska. Ustawodawca kwestię zrównania tych obszarów dla potrzeb administracyjnych rozwiązał w ten sposób, że posługiwał się w aktach prawnych rozbudowanym określeniem "Ziemie Odzyskane" i byłego Wolnego Miasta Gdańska (np. dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, Dz. U. Nr 49, poz. 79, dekret z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych, Dz. U. Nr 66, poz. 410). Oprócz wniosków płynących z tych aktów Sąd zwrócił uwagę na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1946 r. w sprawie tymczasowego podziału administracyjnego Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 28, poz. 177). W przepisie § 1 tego rozporządzenia, wśród województw tworzonych na Ziemiach Odzyskanych nie wymieniono województwa gdańskiego. Przepis ten koresponduje z przepisem § 3 pkt 2 stanowiącym o włączeniu do województwa gdańskiego powiatów utworzonych na terenach byłych Prus Wschodnich, a więc niewątpliwie "Ziem Odzyskanych". Zatem w pojęciu "Ziem Odzyskanych", funkcjonującym w polskim systemie prawnym w okresie powojennym nie mieścił się obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska, wszelkie więc akty normatywne regulujące stany odnoszące się do Ziem Odzyskanych obejmowały swym działaniem także obszar byłego Wolnego Miasta Gdańska tylko wówczas, kiedy wyraźnie o tym stanowiły. Idąc w ślad za tym rozumowaniem, ustawa o popieraniu budownictwa określając w art. 2 miejsce położenia budowli zniszczonych w stopniu większym niż 33% dotyczyła wyłącznie budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, nie obejmując przy tym (gdyż tego wprost nie wyraziła) terenów byłego Wolnego Miasta Gdańska. Zatem do budowli położonych na obszarze byłego Wolnego Miasta Gdańska zastosowanie ma stopień zniszczenia jak na "pozostałym obszarze kraju", to jest ponad 66%. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 października 2002 r. w sprawie sygn. akt ACa 1100/02, który przytacza skarżący na poparcie swej tezy odnoszącej się do tego, iż na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art.4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego wystarczy ustalenie, iż sporny budynek był zniszczony w więcej niż 33%. Pogląd ten, wyrażony przez sąd powszechny w jednostkowej sprawie cywilnej w żadnej mierze nie może być wiążący dla sądów administracyjnych. W konsekwencji powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że dwukrotnie rozstrzygające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny prawnej kwestii zastosowania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1957 r. Nr [...]. Z tych przyczyn, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił. A. O. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach: 1) naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 77 i 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na niezasadnym przyjęciu, iż organ administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zwolniony jest z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach ustalania czy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym niezasadną odmową uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 2) naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na niezasadnym przyjęciu że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściło się nieuprawnionego zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego mimo, że jego przeprowadzenie było niezbędne do należytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, skutkującym niezasadną odmową uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 3) w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione podzielenie poczynionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, że sprawny budynek bez wątpienia był zniszczony w stopniu nieprzekraczającym 66 %; 4) naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na niezasadnym jego zastosowaniu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na tych podstawach wnosił o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w całości; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów regulujących przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wadliwości w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Takie otworzenie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną tworzy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Otwierając taką możliwość prawną w art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzone jest ograniczenie przez przyjęcie, że "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ma to znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności prowadzenia nowych dowodów w sprawie. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono rażącego naruszenia prawa materialnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego. Rażące naruszenie przepisów prawa to zastosowanie przepisu prawa do hipotetycznego stanu faktycznego niezapisanego w normie tego przepisu prawa materialnego. Według art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270 ze zm.) "Naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowlę nową". Ocena materiału dowodowego, co do granicy procentu zniszczenia budynku, którą wyprowadza się z nowych dowodów w sprawie nie daje podstawy do ustalenia rażącego naruszenia prawa. Upływ czasu, który powoduje trudności dowodowe wyłącza w trybach nadzwyczajnych dopuszczalność nowych dowodów w sprawie. Z tego powodu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 84, art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie naruszył też art. 133 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprawę na podstawie akt sprawy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i ta ocena była podstawą oddalenia skargi, a ocenie tej nie można skutecznie zarzucić wadliwości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. .