IV SA/Wa 1520/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o odrzuceniu zarzutów B. G. dotyczących przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [...], wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w gminie L. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków było prowadzone w latach 2000-2001 z wykorzystaniem dotychczasowych opracowań geodezyjnych i kartograficznych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. dokumentacji z przeprowadzonego w latach 1977-1979 scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1979 r. oraz jednostkowych opracowań geodezyjnych i kartograficznych takich jak np. podziały nieruchomości, rozgraniczenia nieruchomości. W oparciu o zgromadzone w zasobie dokumentacje pomiarowe dokonano obliczenia współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych działek w całym obrębie L. Następnie obliczono ze współrzędnych powierzchnie wszystkich działek i określono je w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Obliczone powierzchnie działek porównano z wykazywanymi dotychczas w ewidencji gruntów. Wystąpiła znaczna rozbieżność pomiędzy nową powierzchnią działki nr [...] - 1,3085 ha obliczoną w oparciu o szkic wyznaczenia działek w postępowaniu scaleniowym, a jej powierzchnią wykazywaną dotychczas - 1,38 ha. W tej sytuacji w dniu 9 kwietnia 2001 r. dokonano ustalenia przebiegu granic tej działki na gruncie. B. G. była obecna na gruncie i podpisała protokół graniczny na wskazaną granicę działki nr [...] zgodną z operatem z działkami nr [...] i nr [...]. Nie podpisała natomiast protokółu na wskazaną granicę zgodną z operatem z działkami nr [...], nr [...] i nr [...]. Operat opisowo-kartograficzny został wyłożony do wglądu zainteresowanych w okresie od 26 maja 2001 r. do 1 czerwca 2001 r. W czasie wyłożenia do wglądu danych operatu B. G. złożyła zastrzeżenie, iż nie zgadza się z nowym pomiarem działki nr [...]. Starosta M. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. B. G. złożyła odwołanie od tej decyzji dopatrując się zmiany powierzchni swojej działki w tym, że wskazana w postępowaniu modernizacyjnym granica jej działki z drogą powiatową oznaczoną jako działka nr [...] powinna być przesunięta o ok. 2 metry w stronę drogi powiatowej. Wojewoda [...] w odniesieniu do działki nr [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał decyzję Starosty M. w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt 6 II SA 1032/03 uchylił decyzje Wojewody [...] i Starosty M. uznając za wiarygodne zastrzeżenia skarżącej, iż to organy w toku modernizacji jednostronnie dokonały zmiany granic nieruchomości prowadzącej do zmiany jej powierzchni. Zdaniem Sądu organy w żaden sposób nie uzasadniły swojego stanowiska, że granice działki nie zostały zmienione. Organ wskazał, że po uchyleniu powyższych decyzji przez Sąd wszedł w życie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". B. G. została zawiadomiona o miejscu i terminie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego w części dotyczącej przedmiotowej działki nr [...]. W sporządzonym w dniu 13 czerwca 2009 r. protokole z wyłożenia do wglądu tego operatu odnotowano, że B. G. zapoznała się z nim i poinformowała o swoich wątpliwościach. Pismem z dnia 8 lipca 2008 r. Starosta M. poinformował ją, że zgodnie z przepisem art. 24a ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy po upływie terminu wyłożenia przedmiotowy projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów stał się operatem ewidencji gruntów. Informacja Starosty M. z dnia [...] lipca 2008 r. o zakończeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w części dotyczącej działki nr [...] ukazała się w Dzienniku Urzędowym nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W terminie przewidzianym na składanie zarzutów B. G. złożyła zarzuty dotyczące danych zawartych w ewidencji gruntów. Zarzuty dotyczyły zastosowania w stosunku do jej działki trybu przewidzianego w art. 24a ustawy. Nie wyraziła ona zgody na nowo obliczoną powierzchnię działki nr [...] oraz na przesunięcie granic jej użytkowania. Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odrzucił powyższe zarzuty. Zgodnie z § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", przebieg granic działek ew. wykazuje się w ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sadowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeżeli zawarte w niej dane nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Archiwalne materiały pomiarowe, tj. scaleniowy szkic wyznaczenia kompleksów i szkic wyznaczenia działek w kompleksie dotyczącym przedmiotowej działki, zawierają miary oparte na osnowie pomiarowej, na podstawie których dokonano obliczenia współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Zgodnie z przepisem § 62 rozporządzenia stanowiącym, iż pole powierzchni działki oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, w postępowaniu modernizacyjnym dokonano dokładnego obliczenia powierzchni działki nr [...]. Dotychczas w operacie ewidencji gruntów wykazywana była powierzchnia działki obliczona metodą przybliżoną. Działka nr [...] ma kształt wielokąta wyznaczanego przez dziesięć punktów granicznych, a w przypadku zastosowania metody przybliżonej obliczenia powierzchni jej kształt oraz ukształtowanie terenu mogły mieć wpływ na popełnienie błędu w określeniu prawidłowej powierzchni i jej wyznaczeniu w terenie. Po obliczeniu powierzchni działki nr [...] ze współrzędnych okazało się, że powierzchnia działki zmieniła się i wynosi 1,3085 ha zamiast dotychczasowych 1,38 ha. Organ odwoławczy podniósł, iż z udziałem B. G. dokonał w dniu 18 czerwca 2009 r. oględzin nieruchomości. Stwierdzono istnienie na gruncie wyraźnych miedz między działką nr [...] a działkami nr [...], nr [...] i nr [...], brak miedzy na granicy z działką nr [...] oraz że część drogi powiatowej (działki nr [...]) jest użytkowana jako grunt orny przez B. G. Stwierdzono, że użytkowany przez B. G. pas drogi nie powinien należeć do niej oraz że sumy wszystkich powierzchni działek, przed modernizacją i po modernizacji, w kompleksie, w którym znajduje się działka nr [...], są zgodne. Wskazano, że w postępowaniu scaleniowym powierzchnie kompleksów były liczone metodą analityczną ze współrzędnych. Powierzchnie działek w kompleksie liczone były metodami przybliżonymi z wyrównaniem do powierzchni kompleksu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż ubytek powierzchni działki nr [...] znajduje się w drodze powiatowej. Powierzchnia kompleksu nr [...], w którym znajduje się działka nr [...], według operatu scaleniowego wynosiła 13,91, w tym kompleksie wykazana została również powierzchnia, 0,11 ha części drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Suma powierzchni wszystkich działek w tym kompleksie obliczonych ze współrzędnych po modernizacji jest zgodna z powierzchnią z operatu scaleniowego. Taka zgodność powierzchni wskazuje w ocenie organu, że granice kompleksu działek nie zostały zmienione. Organ podniósł, że podczas oględzin nieruchomości B. G. oświadczyła, że granice wyznaczone w postępowaniu scaleniowym nie zostały zmienione. Wykonawca modernizacji okazał skarżącej granice, na które podpisała protokół graniczny. Brak jest więc w ocenie organu przesłanek wskazujących na to, że w postępowaniu modernizacyjnym zostały zmienione granice działki nr [...]. Brak jest podstaw do uznania zarzutu skarżącej, że użytkowany przez nią pas drogi powiatowej w działce nr [...] powinien należeć do działki nr [...]. B. G. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - § 35 i § 36 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez nie ustalenie granic działki nr [...] w oparciu o materiały źródłowe, zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz - § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez nie zbadanie zmian, jakie wnoszą nowe pomiary działki w stosunku aktu własności. W uzasadnieniu wskazano, iż w 1979 r. w gminie L. przeprowadzono scalanie, w jego toku oznaczono granice działek, dokonano pomiarów i założono ewidencję gruntów oraz dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych. W wyniku tych prac granice działki zostały utrwalone na gruncie, a skarżąca została wpisana do rejestru gruntów jako właścicielka działki nr [...] o powierzchni 1,38 ha i taką powierzchnię działki wpisano do księgi wieczystej. Skarżąca podniosła, iż już poprzednim postępowaniu dotyczącym modernizacji ewidencji w toku prac pomiarowych na gruncie geodeta poinformował, że granica jej działki od strony drogi zostanie przesunięta o 2 m na jej niekorzyść, gdyż droga ma być poszerzona. W rezultacie granica jej działki od strony drogi została wytyczona na nowo, w nowym miejscu i to spowodowało zmniejszenie powierzchni jej działki nr [...]. Na tę nową granicę już od chwili sporządzania protokołu władania na gruncie nie wyrażała zgody i nie wyraża jej nadal. W ocenie skarżącej decyzje organów obu instancji naruszają jej prawo własności w rozumieniu art. 64 Konstytucji RP. Poprzez zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów w części dotyczącej gruntów należących do skarżącej pomniejszono grunty względem starej ewidencji gruntów i względem powierzchni oznaczonej w księdze wieczystej. Działanie takie stanowi naruszenie stanu posiadania istniejącego w ewidencji gruntów przynajmniej od 30 lat i pozbawienie go dotychczas uznawanych granic widniejących w mapach ewidencji gruntów z oznaczonym stanem posiadania działek nie kwestionowanym dotychczas zarówno co do granic, jak i do powierzchni. Postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja ewidencji gruntów nie służy do dokonywania zmian granic nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne zmiany w ewidencji gruntów mogą być dokonywane tylko na podstawie dokumentów. W sprawie niniejszej takim dokumentem jest operat opisowo-kartograficzny kwestionowany przez skarżącą. Zakładanie ewidencji gruntów i budynków oraz ich modernizacja dokonują się w oparciu o przepisy ustawy oraz rozporządzenia. Operat opisowo-kartograficzny stanowi część składową operatu ewidencyjnego (§ 20 rozporządzenia). Starosta M. przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i w tym zakresie wydając decyzję o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego związany był przepisami § 35 i § 36 rozporządzenia. Oznacza to, że zakładając bądź modernizując ewidencję starosta korzystać mógł wyłącznie ze źródeł wskazanych w § 35 rozporządzenia, z których na pierwszym miejscu znajdują się dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również przebieg granic działek ewidencyjnych, jak stanowi § 36 rozporządzenia, wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 37 rozporządzenia umożliwia ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, jednak tylko w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeżeli zawarte w dokumentacji dane są niewiarygodne czy nie odpowiadają standardom technicznym. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Ustalenie granic działek ew. nastąpiło w drodze pomiarów, z których to czynności sporządzono protokół. Skarżąca kwestionowała te pomiary przywołując istniejące dokumenty stwierdzające treść jej prawa własności. Organ nie ustalił przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie istniejących map. Ustalenia te poczynił w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Wydając decyzję zatwierdzającą operat opisowo-kartograficzny nie uwzględnił zastrzeżeń i uwag zgłoszonych przez skarżącą. Czyniąc to uchybił przepisowi § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i art. 107 § 3 k. p. a. Nie wyjaśnił skarżącej dlaczego, ustalając przebieg granic działek ew., nie mógł oprzeć się na materiałach źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Starosta winien zbadać wszystkie materiały źródłowe pozwalające ustalić przebieg granic działek ew. objętych modernizacją. Strona postępowania miała prawo oczekiwać, że to właśnie organ wykonując modernizację, oprze się na materiałach znajdujących się w jego posiadaniu i pod jego kontrolą. Modernizacja ewidencji nie upoważnia do jednostronnego dokonywania przez organ zmiany granic nieruchomości, prowadzącego do zmiany jej powierzchni, stanowi to bowiem niedopuszczalną ingerencję organu w sprawy związane z prawem własności. Z własnością działki w sposób nierozerwalny związane są jej granice i powierzchnia. W sprawie niniejszej skarżąca od początku twierdziła, że zmieniona została jedna z granic należącej do niej nieruchomości i ten właśnie fakt spowodował kwestionowaną przez nią zmianę powierzchni. Organ pominął istotę problemu w sprawie tj. wyjaśnienie czy rzeczywiście doszło do zmiany przebiegu granicy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpatrując pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, stąd skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty M. z dnia [...] listopada 2008 r. o odrzuceniu zarzutów skarżącej dotyczących przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [...], wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w gminie L. Postępowanie ewidencyjne, w tym modernizacja ewidencji, służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny. Modernizacja ewidencji gruntów nie może służyć do dokonywania zmian granic nieruchomości. Pogląd taki jest bezsporny w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć ponadto należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt 6 II SA 1032/03 uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i Starosty M. z dnia [...] listopada 2001 r. zatwierdzające operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków. Sąd uznał za wiarygodne zastrzeżenia skarżącej, iż organy nie wyjaśniły przekonująco, czy w toku modernizacji jednostronnie dokonały zmiany granic działki nr [...] prowadzącej do zmiany jej powierzchni. Skarżąca utrzymuje, że w toku modernizacji ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym należącej do niej działki nr [...] nastąpiła niedopuszczalna zmiana w ewidencji gruntów polegająca na przesunięciu granic tej działki o ok. 2 metry na korzyść sąsiadującej działki nr [...] (drogi), a efektem tego było zmniejszenie powierzchni działki nr [...] z 1,38 ha do 1,3085 ha, czyli o 715 m2. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej. W ocenie Sądu organ nie dokonał zmiany granic działki nr [...], do czego nie miałby uprawnień w postępowaniu modernizacyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1456/03, LEX nr 158877), lecz dokonał ponownego przeliczenia powierzchni tej działki przy użyciu dokładniejszej metody pomiaru, biorąc jednak za podstawę do obliczenia powierzchni działki nr [...] materiały geodezyjne wytworzone podczas przeprowadzonego wcześniej postępowania scaleniowego (operat nr [...]). Istnienie utrwalonych granic potwierdza protokół z dnia 18 czerwca 2009 r. Nie można uznać więc, aby skarżąca została w jakikolwiek sposób pozbawiona własności "brakującej" powierzchni działki nr [...]. Tego typu zmian podmiotowych w zakresie stosunków własnościowych organy ewidencyjne nie mają zresztą prawa dokonywać. Zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych (przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych (numeracji działek, oznaczenia budynku czy powierzchni gruntu) i nie mogą natomiast uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu. Wpisy w ewidencji gruntów praw podmiotowych do gruntu wymagają podstawy wynikającej bądź z księgi wieczystej, bądź z ostatecznej decyzji administracyjnej, bądź z aktu notarialnego, bądź z prawomocnego wyroku sądowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 636/07, LEX 480114). Skarżąca podniosła, że nowo obliczona powierzchni działki nr [...] jest niezgodna z posiadanym przez nią aktem własności tej działki. W ocenie Sądu nie ma przeciwwskazań dla tego typu rozbieżności. Należy podkreślić, że w ewidencji gruntów wykazuje się powierzchnię gruntów obowiązującą aktualnie. Jeżeli powierzchnia działki obliczona za pomocą dokładniejszej metody różni się od powierzchni działki wykazanej w akcie własności działki, to nie ma podstaw do utrzymania nieaktualnego już zapisu. Zaznaczyć przy tym wypada, iż wpis w księdze wieczystej obejmujący jej dział I, w którym wykazuje się m. in. powierzchnię działki, nie korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że nie dane zawarte w dziale I księgi wieczystej są podstawą do zmian w ewidencji gruntów, lecz dane zawarte w tej ewidencji są podstawą do dokonania zmian oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 634/07, LEX nr 365807). W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).