II SA/Bk 402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylono w całości decyzję Wójta Gminy K. z [...] marca 2009 r., znak: [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie "Zakładu Selekcji, Segregacji i Produkcji Paliwa z Odpadów oraz Składowania Odpadów Azbestowych" w miejscowości W. – B., gm. K., zlokalizowanej na działkach o nr ew. 357,358, 359, 360, 361, 362, 363/5, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 396/1, 397, 398/1 i 398/2 i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 10 lipca 2008 r. Zakład Usług Komunalnych "[...]" sp. z o.o. w M. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie "Zakładu Selekcji, Segregacji i Produkcji Paliwa z Odpadów oraz Składowania Odpadów Azbestowych" w miejscowości W. – B., gm. K., zlokalizowanej na działkach o nr ew. 357,358, 359, 360, 361, 362, 363/5, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 396/1, 397, 398/1 i 398/2. Wójt Gminy K. decyzją z [...] marca 2009 r., znak: [...] odmówił ustalenia lokalizacji dla opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko brak jest przepisów, dotyczących postępowań o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, co oznacza brak możliwości zakończenia przedmiotowego postępowania bez uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( w tym wypadku – decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), zaś brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wadą formalną wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zakład Usług Komunalnych "[...]" sp. z o.o. w M. Odwołujący się wskazał m.in., iż podstawą prawną odmowy ustalenia przez organ I instancji lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego był art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udziale i ocenach, który to przepis odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja określa warunki urbanistyczne realizacji przedsięwzięcia, nie jest jednak decyzja o warunkach zabudowy. W związku z tym jej wydanie nie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z dnia z [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7,9 i 12 k.p.a. gdyż Wójt Gminy K. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie nie zawiadamiał stron w drodze obwieszczenia oraz w sposób nieuzasadniony wydłużył rozpoznanie sprawy. Organ II instancji podkreślił, iż w obowiązującym porządku prawnym pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy innych – niepublicznych inwestycji, przy czym decyzje te mają odrębny charakter prawny. Organ wskazał przy tym, iż ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zawiera – wbrew twierdzeniom organu I instancji – zawiera przepisy przejściowe, które regulują kwestie zakończenia postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał tu na przepis. art. 153 w/w ustawy zgodnie, z którym do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 przepisy dotychczasowe. W konsekwencji w rozpoznawanym przypadku wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie musiało być poprzedzone wydaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dokonania wyboru jednego z dwóch opracowanych przez uprawnione osoby projektów decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła M. W. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie: - art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - art. 153 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, iż do spraw wszczętych przed wejściem w życie powyższej ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego a to w połączeniu z kognicją sądu administracyjnego sprowadzającą się do badania wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uznanie skargi za bezzasadną (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżoną decyzją organ administracji publicznej uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podnosząc m.in., iż błędem Wójta Gminy K. było przyjęcie, że wydanie w rozpoznawanym przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, musiało być poprzedzone wydaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W ocenie Sądu takie stanowisko organu odwoławczego zasługuje w pełni na uwzględnienie. W świetle przepisu art. 72 ust.1 pkt 3 obowiązującej od 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem między innymi - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa regulacja stanowi istotną zmianę w porównaniu z poprzednio obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Należy bowiem zauważyć, że obowiązujący do 15 listopada 2008 r. - art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie nakładał obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Podkreślić przy tym trzeba, jak trafnie zauważył to organ II instancji – że pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzję określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy innych - niepublicznych inwestycji (por. Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Istotną kwestią w przedmiotowej sprawie było zatem ustalenie, czy wobec przedstawionej wyżej zmiany stanu prawnego, będące w toku postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia 7 lipca 2008 r., winno się toczyć w dalszym ciągu według nowych przepisów, w świetle których wymagane jest uprzednie wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, czy też według przepisów dotychczasowych, gdzie taki wymóg nie obowiązywał. Ogólną regułą prawa intertemporalnego jest zasada "lex retro non agit", która oznacza zakaz wstecznego działania nowej ustawy - jej przepisów o charakterze materialnym, do stanów faktycznych powstałych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Jedynie przy zmianach prawa proceduralnego (gdy brak przepisów przejściowych) zasadą jest, że przy wykonywaniu czynności procesowych stosuje się prawo, które obowiązuje w czasie dokonywania czynności - "reguła bezpośredniego działania prawa nowego". Reguła powyższa nie narusza jednak w swej istocie zasady niedziałania prawa wstecz. Z retroaktywnym działaniem przepisów będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy prawodawca nakaże określone fakty prawnie relatywne zaistniałe przed wejściem w życie nowych przepisów oceniać w świetle nowych przepisów. Tak jednak nie stało się w omawianej sprawie, ustawodawca nie wprowadził bowiem do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko fikcji, jakoby przepisy tej ustawy obowiązywały już w dacie nastąpienia ocenianych faktów tj. przed 15 listopada 2008 r. Nadmienić w tym miejscu należy, iż cytowana ustawa zawiera przepisy przejściowe, nie regulują one jednak kwestii objętych niniejszą sprawą. Przepis art.153 ust. 1 ustawy stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Treść powyższej regulacji jednoznacznie wskazuje, iż w/w przepis nie dotyczy przedmiotowego postępowania i nie ma tu zastosowania, postępowanie to wszczęte zostało bowiem w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 147, a nie na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. Reasumując, skoro w chwili składania wniosku przez inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie było wymagane dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a taki obowiązek ustawodawca nałożył dopiero przepisami ustawy z 3 października 2008 roku, która weszła w życie 15 listopada 2008 roku, to zmiana przepisów prawnych w tym zakresie nie mogła wpływać na bieg postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić się także należy z organem II instancji, iż w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K. naruszył obowiązek płynący z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80, poz.717 ze zm.). W świetle tego przepisu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie zawiadomił stron niniejszego postępowania w sposób przewidziany ustawą zarówno o wszczęciu postępowania, jak też o postanowieniach, które wydane zostały w wyniku uzgodnień dokonanych ze Starostą W. i Marszałkiem Województwa P. Trzeba mieć tu na uwadze, że zawiadomienia o podjętych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku postępowania administracyjnego oraz doręczenia pism procesowych pełnią istotną funkcję w procesie stosowania prawa. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy bowiem między innymi bieg terminu do wnoszenia przez strony środków zaskarżenia od rozstrzygnięć zapadłych w sprawie. Nie jest przy tym prawnie obojętne, w jaki sposób strona postępowania administracyjnego poweźmie wiadomość o wydanym rozstrzygnięciu. Gdy bowiem rozstrzygnięcie to uzyska w inny sposób, aniżeli od organu, który je wydał, to nie będzie już mogła skorzystać ze zwykłego środka zaskarżenia, gdy upłynął termin na jego zaskarżenie przez strony, którym rozstrzygnięcie doręczył organ je wydający. Racje ma także organ odwoławczy, iż przedmiotowa sprawa mogła być rozstrzygnięta przez organ I instancji już w lipcu 2008 r. Tymczasem sposób w jaki procesował organ I instancji był nieprawidłowy i nie miał nic wspólnego z najszerzej i najbardziej racjonalnie pojętą zasadą szybkości i prostoty postępowania regulowaną art. 12 k.p.a. Organ jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jednak obowiązek ten nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, a ewentualna zmiana stanu faktycznego, czy też prawnego w trakcie prowadzonego postępowania może skutkować koniecznością przesunięcia terminu załatwienia sprawy, jednak organ nie może z takiej możliwości korzystać wielokrotnie i w nieskończoność, co miało miejsce w rozpoznawanym przypadku. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.