I SA/Wa 1546/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg M. i Z. małżonków P. oraz "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargi. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "[...] Sp. z o.o." sp. k. oraz M. i Z. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] zespół budynków dawnej [...] zlokalizowany w L. przy ul. [...] wraz z otoczeniem – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 26 lutego 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące wpisania do rejestru zabytków zespołu dawnej [...], zlokalizowanej przy ul. [...] (działki nr ewid.: [...], w obrębie [...]) oraz ul. [...] (działki nr ewid.: [...], w obrębie [...]), a następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r. wpisał do rejestru zabytków zespół budynków dawnej [...] położony w L. przy ul. [...] wraz z otoczeniem. Przedmiotowa decyzja obejmuje: budynek [...] w postaci zewnętrznej ściany obwodowej budynku oraz otoczenie ww. zabytku - działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ stwierdził, że omawiany zespół stanowi cenny w skali L. oraz województwa przykład architektury [...], zarówno w kontekście walorów zabytkowych poszczególnych obiektów jak i założenia przestrzennego, które tworzy. Podkreślono, że budynki pomimo częściowych przekształceń (nadbudowa dawnej [...]) reprezentują duże walory architektoniczne i artystyczne, stylowo nawiązując do [...] budownictwa [...], charakteryzującego [...] architekturę [...] ostatniej [...] w. Omawiane obiekty, pochodzące z lat [...], tworzą zwartą całość pod względem formy, materiału, wykonania oraz stylu. W uzasadnieniu wskazano także, że objęcie prawną ochroną konserwatorską przedmiotowego zabytku ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów tego zespołu, będącego świadectwem przemysłowej przeszłości miasta. W związku z powyższym podjęto decyzję o wyłączeniu z zakresu wpisu do rejestru terenu usytuowanego w [...] oraz [...] części obszaru, wobec którego toczyło się przedmiotowe postępowanie (działki nr [...])". Odwołanie od tej decyzji, w części dotyczącej budynku dawnej [...] oraz działek o nr ewidencyjnych [...]i [...], wniosła "[...] Sp. z o.o." sp. k., podnosząc w uzasadnieniu, że z bryły dawnego budynku [...] do dnia dzisiejszego pozostała jedynie ściana [...], a pozostałe elewacje zostały przebudowane i nie można jednoznacznie stwierdzić czy pozostało w niej coś z oryginalnej budowli. W związku z powyższym Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków na okoliczność stwierdzenia, jakie elementy budynku dawnej [...] zachowały swój zabytkowy charakter. Wskazano ponadto, że jedynym powodem, dla którego skarżący wnosi o nie wpisywanie do rejestru zabytków budynku dawnej [...] w zakresie, w jakim czyni to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jest fakt, że większość przedmiotu wpisu już nie istnieje. Skarżąca podniosła także, że wpis do rejestru zabytków otoczenia ww. obiektu nie spełnia warunków wskazanych w definicji "otoczenia" zawartych w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wnieśli również M. P. i Z. P. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że historyczny zespół budynków [...] od dawna już nie istnieje. Omawiany obiekt ulegał od 1945 r. licznym przebudowom, a w [...] r. miał miejsce [...], który całkowicie zniszczył budynki. Odwołujący się nie zgadzali się także ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji o posiadanych przez przedmiotowy zespół budynków wartościach historycznych i architektonicznych. Wskazano także na fakt, że M. P. i Z. P., posiadając pozwolenie na rozbiórkę, przystąpili w marcu [...] r. do wyburzania przedmiotowego zespołu [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym wskazał, że z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa oraz zakłady przemysłowe, a zgodnie z art. 9 ust. 2 do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 15 otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku lub jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja obejmuje obiekty istniejące, ewentualnie – jak w przypadku budynku dawnej [...] – ich relikty. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków mając na uwadze późniejsze ingerencje w przedmiotowy obiekt, ograniczył zakres ochrony jedynie do tych elementów, które bez wątpienia posiadają zabytkowy charakter. Zatem spod ochrony konserwatorskiej wyłączone zostały: wtórnie nadbudowana druga kondygnacja w [...] części obiektu, współczesne dobudówki przy [...] elewacji oraz wnętrza budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że w podstawowej dokumentacji konserwatorskiej, jaką jest tzw. biała karta, wykonanej w [...] 2008 r., brak jest informacji o rozbiórce ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku. Otynkowanie elewacji nie skutkuje trwałym zniszczeniem substancji zabytkowej ([...]), a zatem istnieje możliwość przywrócenia zabytkowi jego pierwotnego wyglądu. Ze względu na powyższe ustalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uznał za zasadne wystąpienia do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o wykonanie specjalistycznej opinii określającej, które elementy budynku dawnej [...] zachowały swój zabytkowy charakter, bowiem zgodnie z treścią przytoczonego w przedmiotowym odwołaniu wyroku z dnia 12 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA 1704/00), a także zgodnie z treścią art. 77 § 4 k.p.a., ustalenie zabytkowego charakteru obiektu nie wymaga przeprowadzenia dowodu, jeśli jest to fakt znany z urzędu, co stało się oczywiste w momencie rozpoznawania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a zostało zweryfikowane i opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał na art. 9 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru zabytków może być wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Organ podniósł, że w rozumieniu wymienionej ustawy otoczenie samo w sobie zabytkiem nie jest oraz że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku ogranicza działania właściciela terenu uznanego za otoczenie jedynie w zakresie przewidzianym tą ustawą. Przepisy prawa chronią zabytek (zespół zabudowań dawnej [...] przed utratą wartości widokowych oraz przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Możliwe jest więc zagospodarowanie działek [...],[...] i [...] pod warunkiem należytej ochrony zabytkowych wartości widokowych obiektu objętego ochroną konserwatorską a także zabezpieczenia go przed szkodliwymi czynnikami zewnętrznymi. Nadto wskazał, że pewne ograniczenie możliwości inwestycyjnych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków otoczenia istnieje, jednakże jest ono uzasadnione przez konieczność zachowania wartości historycznych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż jako interes właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że w ramach własności M. P. i Z. P., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków objął prawną ochroną konserwatorską jedynie istniejące budynki (co potwierdza tzw. biała karta, wykonana w [...] 2008 r.) oraz relikt dawnej [...] w postaci zewnętrznej ściany obwodowej [...]. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby organ konserwatorski wpisał do rejestru zabytków obiekty nieistniejące. Organ odwoławczy stwierdził, że wszczynając przedmiotowe postępowanie z urzędu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jednoznacznie wyznaczył jego zakres, wskazując, na zespół zabudowań dawnej [...], zlokalizowanej przy ul. [...] oraz na działki ewidencyjne o numerach [...]. Wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] października 2008 r. organ konserwatorski wypowiedział się jedynie odnośnie działek o numerach [...], [...] i [...]oraz budynków znajdujących się na ich terenie. Jednakże utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia częściowego nie narusza prawa, gdyż zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. możliwe jest wydanie decyzji częściowej. Skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: 1) M. P. i Z. P., zarzucając organowi: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie uznania nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] za zabytek w sytuacji, gdy stan techniczny i stopień zachowania budynków dawnej [...] jest tego rodzaju, że obiekty te nie mogą stanowić świadectwa działalności człowieka oraz minionej epoki o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, ponieważ już w dniu wydawania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie istniały, a mimo to zostały wpisane do rejestru zabytków jako budowle będące [...] i dziełami architektury oraz budownictwa; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczącym oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności dowodów z dokumentów w postaci zdjęć nieruchomości skarżących wykonanych przed wydaniem decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sierpniu 2008 r., protokołu z kontroli przeprowadzonej na terenie nieruchomości skarżących w dniu 23 marca 2004 r. przez pracowników Urzędu Gminy w L., prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. zezwalającej właścicielom nieruchomości na rozbiórkę zespołu [...], z których to dokumentów wynika, że obiekty z dawnej [...]. są w takim stanie technicznym, że nadają się jedynie do rozbiórki, a zachowanie istniejących pozostałości budynków wchodzących w skład dawnej [...] nie uzasadnia twierdzenia, że wartość widokowa zabytku jest tego rodzaju, iż może stanowić podstawę wpisania otoczenia do rejestru zabytków na podstawie art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. 2) "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w L., zarzucając organowi naruszenie: a) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków na okoliczność stwierdzenia jakie elementy budynku będącego niegdyś [...] zachowały swój zabytkowy charakter, mimo że dowód ten miał fundamentalne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie; b) art. 7, 8, 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego oraz dokonanie ustaleń stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o lustrację terenu dokonaną przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L., w sytuacji, gdy działania te są niewystarczające do właściwego wyodrębnienia obiektów mających charakter zabytkowy i podlegających wpisowi do rejestru zabytków; c) naruszenie art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji i ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym bierze pod uwagę dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i ewentualne zmiany stanu faktycznego zaistniałe po wydaniu decyzji przez ten organ, które są istotne dla oceny zasadności zakwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie dowodowe, podejmując czynności w tym zakresie z urzędu lub na żądanie strony, jedynie w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przeprowadzenie takiego postępowania następuje w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Zatem organ odwoławczy nie jest obowiązany w każdym przypadku uwzględnić dowody zgłoszone przez stronę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dowody przedstawione w odwołaniu powinny uwzględnione, jeżeli okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Wobec powyższego nie można zasadnie zarzucać organowi odwoławczemu, iż naruszył przepisy postępowania tylko z tego powodu, że nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu od decyzji, jeżeli dowody i materiały zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pozwalały na ocenę zasadności wydanej decyzji i ostateczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1986 r., III SA 1160/85, ONSA 1986/1/19). Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzająca ten akt decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące między innymi układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. Z art. 9 ust. 1 i 2 wynika, że wojewódzki konserwator zabytków wpisuje do rejestru zabytek nieruchomy, a do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Otoczenie zabytku, to zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy: teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Odnosząc powyższe do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Uwzględnienie wniosków dowodowych, materiałów wskazanych w odwołaniach od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. byłoby jedynie wówczas konieczne, gdyby dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez ten organ nie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji wskazał podstawy dokonanych ustaleń, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a stwarzały możliwość objęcia ochroną zespołu dawnej [...] położonego w L. przy ul. [...], opisanego szczegółowo w pkt 1 - 9 decyzji wraz z otoczeniem. Stanowisko organu w tym zakresie nie uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawy odmowy przeprowadzenia dodatkowego dowodu wskazując na wyczerpujący zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie był w tej sytuacji obowiązany do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w celu uzyskania opinii jakie elementy dawnej [...] zachowały swój zabytkowy charakter. Organy obu instancji nie były także obowiązane do odniesienia się do zdjęć przedłożonych przez M. P. i Z. P., które miały potwierdzać fakt zniszczenia budynków i zasadność ich rozbiórki. Okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia na rozbiórkę budynków nie były bowiem istotne dla oceny zasadności decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1613/05, niepubl.). Ustalenia poczynione w trakcie kontroli w dniu [...] marca 2004 r. nie mogły podważyć wyników oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2008 r., gdyż każda z wymienionych powyżej czynności została przeprowadzona w postępowaniu prowadzonym w innej sprawie i miała wyjaśnić inne okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy w każdym z tych postępowań. Organ odwoławczy nie odniósł się bezpośrednio do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu M. P. i Z. P., ale uchybienie w tym zakresie obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na objęcie ochroną także reliktu dawnej [...], to jest obiektów szczegółowo opisanych w pkt 6. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. Jednocześnie jednak w decyzji wskazano, że zachowany fragment [...] należy traktować jako element całego zespołu, integralny i nieodłączny element całego kompleksu [...]. Wobec powyższego należy zatem uznać, że wymienione obiekty zostały objęte ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy i nie stanowiły w istocie reliktów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d. ustawy. W decyzji nie podano zasadnie wymienionego przepisu jako podstawy objęcia ochroną obiektów opisanych w pkt 6. decyzji. W związku z zarzutami skarżących Sąd ponownie wyjaśnia, że z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że stan zachowania zabytku nie ma wpływu na decyzję o objęciu ustawową ochroną. Stąd ewentualne daleko idące zniszczenia obiektów wchodzących w skład zabytku, nie wykluczają możliwości objęcia ochroną istniejących pozostałości, w szczególności w ramach układów urbanistycznych i zespołów budowlanych. Podsumowując Sąd stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie uchybiając w istotny sposób przepisom postępowania i przepisom ustawy z dnia 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie zaistniały wobec tego przesłanki do uwzględnienia wniosków skarżących i uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.