II SA/Wa 1680/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska (spr.), - Sławomir Antoniuk, Protokolant - Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku U. M. (ur. [...] lipca 1961 r.) z dnia 11 lipca 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 47 lat życia udokumentowała 11 lat 6 miesięcy i 7 dni okresów składkowych oraz 4 lata 5 miesięcy i 26 dni okresów nieskładkowych, przy czym okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowała jedynie 2 lata 7 miesięcy i 16 dni owych okresów. Organ wskazał także, iż w latach 1992 – 1999 i 1999 – 2001 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia i w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe, pomimo że nie orzeczono wówczas wobec wnioskodawczyni całkowitej niezdolności do pracy. Stąd też – zdaniem organu – nie zaszły żadne szczególne okoliczności, które uniemożliwiłyby skarżącej w tym czasie przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i spełnienie warunków wymaganych do nabycia świadczenia w trybie zwykłym. Same trudne warunki materialne nie są natomiast okolicznością wystarczającą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, U. M. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i podniosła, że nie posiada żadnych innych źródeł dochodu, a jej stan zdrowia nie pozwala na podjęcie zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – podał, że skarżąca na przestrzeni 42 lat życia, tj. przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] marca 2004 r., posiada łącznie udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat 11 miesięcy i 17 dni, który jest nieadekwatny do jej wieku. Dodatkowo organ powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w art. 83 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być bowiem adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca U. M. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją uznając ją za nieżyciową, rozpatrywaną wyłącznie pod kątem formalnym i nieuwzględniającą rzeczywistych potrzeb chorego, a w uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że spotkało ją nieszczęście, zaś mąż będąc bezrobotny nie jest w stanie zapewnić jej środków utrzymania, a gdyby nie wypadek komunikacyjny, w którym straciła zdrowie, pracowałaby do dzisiaj i dopracowałaby się wymaganego stażu pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze dotyczącej uznania administracyjnego stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, cyt. za "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4203/01, Lex Polonica nr 364326). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia, organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 powołanej ustawy. Wskazać bowiem należy, że w dniu [...] marca 2004 r., kiedy skarżąca uległa wypadkowi komunikacyjnemu, który spowodował powstanie całkowitej niezdolności do pracy, ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2008 r., pozostawała ona w ubezpieczeniu. Wypadek ten miał miejsce w drodze do pracy, zaś pracodawca nie opłacał składek z tytułu ubezpieczenia wypadkowego. Powyższe jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego okres od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r., organ odnotowuje jako okres zatrudnienia. Okoliczność, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała u skarżącej w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, stanowi w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy. Gdyby bowiem skarżąca nie uległa wypadkowi, nadal wykonywałaby pracę i miałaby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Wypadek w drodze do pracy skutkujący powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, do którego doszło w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, w powiązaniu z faktem nieodprowadzania przez pracodawcę składek na ubezpieczenie wypadkowe, niewątpliwie był okolicznością niezależną od skarżącej i nie z jej winy wykluczył ją z kręgu osób mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona właściwej oceny przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy.