II SA/Gl 732/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" w S na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S.(dalej ZUS) zwrócił się do Starosty Powiatowego w B. (Referat Ewidencji Gruntów) o udostępnienie informacji z "ewidencji właścicieli gruntów" poprzez podanie numeru księgi wieczystej nieruchomości oraz wskazanie nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest zobowiązany K. D., zamieszkały w P. ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., działający w imieniu Starosty B. p.o. Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów, na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) odmówił udostępnienia danych z operatu ewidencji gruntów i budynków Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., dotyczących udzielenia informacji w celu przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do uzyskania żądanych informacji, tj. nie wskazał powszechnie obowiązującego przepisu prawa na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Podkreślono, że wskazana podstawa prawna żądania w postaci art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) uprawnia jedynie do wystąpienia o ustanowienie hipoteki przymusowej na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Nie stanowi natomiast podstawy prawnej do żądania wnioskowanego zaświadczenia. Wskazano jednocześnie, iż na mocy art. 26 ust. 5 ww. ustawy ZUS może pozyskać przedmiotowe informacje bezpośrednio od dłużnika poprzez skierowanie do niego żądania zobowiązującego do wyjawienia na wniosek wierzyciela posiadanych nieruchomości oraz przysługujących mu praw majątkowych, które mogą być przedmiotem hipoteki przymusowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., który podkreślał, iż w złożonym na podstawie art. 68 ust. 1 pkt. 1 i art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych związku z art. 24 ust. 3 prawo geodezyjne i kartograficzne wniosku, wykazano nie tylko interes faktyczny ale i interes prawny w uzyskaniu informacji o posiadanym przez dłużnika majątku. Na uzasadnienie swoich twierdzeń ZUS przywołał art. 66 i art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i podkreślił, że Starosta B. i winien na podstawie art. 24 ust. 3 pkt. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnić organowi rentowemu informacje dotyczące posiadanych przez dłużnika nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu stwierdził, iż Starosta B., orzekając w pierwszej instancji, rozstrzygnął sprawę prawidłowo. Zasadnie przyjął, że zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje dotyczące gruntów, budynków oraz ich właścicieli i władających. Udostępnianie danych ewidencyjnych następuje na podstawie przepisów art. 24 cytowanej ustawy, które może przybierać postać zaświadczenia (wypisu) jak i informacji. Podkreślono, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek w istocie dotyczył wskazania majątku dłużnika, a do tego nie był upoważniony organ prowadzący przedmiotową ewidencję. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udzielnie takiej informacji musi przybrać postać zaświadczenia Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożony wniosek dotyczył w istocie żądania wyjawienia majątku nieruchomego zobowiązanej osoby, poprzez podanie numerów Ksiąg wieczystych posiadanych nieruchomości. Z reguły udostępnianie danych następuje przy wskazaniu konkretnej nieruchomości a nie nazwiska potencjalnego jej właściciela. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem żądania wniosku jest poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika, do czego służą stosowne procedury cywilnej. Podkreślono, że zgodnie z art. 217-218 Kpa, zaświadczenie wydaje się w określonych sytuacjach, tj. jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, a nadto żaden przepis nie nakłada obowiązku dostarczenia zaświadczenia z operatu ewidencyjnego dla celów postępowania egzekucyjnego, przewidując w tym zakresie procedurę wyjawienia majątku. Wskazano dodatkowo, iż wnioskodawca występując z wnioskiem nie wykazał swego interesu prawnego, tj. uzasadnionego określoną normą prawa materialnego, bo prowadzenie postępowania egzekucyjnego takiej stanowić nie może. W szczególności wskazano, iż żaden przepis prawa, tym wymienione art. 26, 66, i 68 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie wskazuje na to, aby ZUS realizował zadania związane z nieruchomościami gruntowymi. Mając zatem na uwadze powyższe względy organ odwoławczy podkreślił, iż należało uznać rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe. W skardze do sądu administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. zarzucając postanowieniu organu II instancji naruszenie prawa tj. art. 24 ust. 3 pkt. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, iż ZUS, jako organ egzekucyjny nie posiada interesu prawnego do uzyskania informacji na temat posiadanych przez dłużnika nieruchomości oraz naruszenie art. 217 § 2 Kpa poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów, wnosił o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. Uzasadniając interes prawny w przedmiocie złożonego wniosku ZUS podkreślał, że jako dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zarządza mieniem Skarbu Państwa, a jednym z podstawowych jego obowiązków jest egzekwowanie składek na ubezpieczenia społeczne, z których następnie realizowane są wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu do zarzutu nie uwzględnienia tego, iż ZUS posiada interes prawny w domaganiu się informacji od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków podkreślono, iż ZUS w zakresie egzekucji należności z nieruchomości nie jest organem egzekucyjnym. Wskazano, iż źródło informacji o nieruchomościach dłużnika jest wyczerpująco określone i z całą pewnością nie jest to wypis z rejestru publicznego. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem nie zdołała podważyć legalności zaskarżonego postanowienia, co przy braku trafnych zarzutów branych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, musiało prowadzić do konkluzji, iż zaskarżone postanowienie, jako odpowiadające prawu, nie podlegało wzruszeniu. W świetle bowiem brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) jedynym kryterium objętym badaniem przez sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem kwestionowanych decyzji, postanowień, czynności, czy innych aktów administracyjnych. Sądy te powołane są bowiem do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Zatem realizując tę kontrolę sądy badają czy objęte skargą decyzje czy postanowienia nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (art.145 p.p.s.a). Przy czym, jak stanowi art.134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a oceny legalności sądy dokonują również z urzędu. Przedmiotem niniejszej kontroli było postępowanie o udzielenie informacji (udostępnienie danych) prowadzone w trybie ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 pkt. 8 cytowanej ustawy przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z kolei w myśl ust. 10 tego artykułu - państwowy zbiór geodezyjny i kartograficzny to zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje wskazane w art. 20 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, a z mocy art. 24 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy operat ewidencyjny, składa się z map, rejestrów i dokumentów zawierających informacje o gruntach, budynkach i lokalach, które są jawne, przy czym wypisy i wyrysy wydawane są na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek czy lokal względnie osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (art. 24 ust. 3 ww. ustawy). Analiza wskazanych przepisów musi prowadzić do wniosku, iż informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet kiedy nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć zindywidualizowanego, konkretnego gruntu, budynku czy lokalu. Nie są to w żadnym wypadku informacje o danych osobowych, pomimo wskazywania w operacie m.in. właściciela (władającego). Gdy chodzi o wydanie wypisu czy wyrysu z operatu ewidencyjnego, informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego przybierają formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie takie wydaje się (zgodnie z art. 217 § 2 Kpa), jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Rozpatrujące sprawę organy prawidłowo zdaniem Sądu uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wymienionych powyżej przypadków. Poza sporem pozostaje fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. ubiegał się o udzielenie informacji o majątku dłużnika, powołując się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie po stronie wnioskującego interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu danych i to nieskonkretyzowanych – gdyż w istocie chodzi o poszukiwanie majątku dłużnika w celu wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. Sygn. akt I OSK 560/06, uzyskanie takich dokumentów jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Sąd nie uznaje za skuteczne wykazanie przez ZUS interesu prawnego w postaci przywołanych przepisów prawa i to zarówno na etapie wniosku, jak i zażalenia oraz skargi, podobnie jak nie mogą nimi być przepisy procedury cywilnej – kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania egzekucyjnego. W istocie bowiem ZUS wnioskował o wyjawienie majątku dłużnika, a poszukiwanie majątku nieruchomego dłużników nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane jest przepisami art.art. 913 do 922 Kodeksu postępowania cywilnego. Wyjawienie majątku dłużnika może nastąpić tylko w sądowym postępowaniu egzekucyjnym ( art. 71 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zdaniem Sądu przesądza o tym także brzmienie art. 19 § 4 u.p.e.a., który stanowi, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Zatem nie wymienienie przez ustawodawcę w powyższym zakresie kompetencji dyrektora oddziału ZUS egzekucji z nieruchomości nie pozwala Sądowi na przyjęcie argumentacji przedstawionej przez skarżącego. Także powoływany we wniosku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział S. art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie stwarza możliwości legalnego udostępniania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w celu dochodzenia roszczeń lub ujawnienia majątku. Udostępnienie takie byłoby możliwe, gdyby było prowadzone postępowanie związane z opisem i oszacowaniem zajętej już nieruchomości. Wtedy przepisy wymienionego artykułu powinny być stosowane uzupełniająco w zakresie jasnego określenia celu, przedmiotu udostępnienia – danych osobowych i zakresu. Nadal jednak nie powinno to być działanie oparte na przywołanym powyżej art. 29, lecz na właściwym przepisie szczególnym. Uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podkreślenia wymaga, że skarżący, działając jako wierzyciel nie był zwolniony od wykazania interesu prawnego w żądaniu udzielenia informacji, które winny przybrać formę zaświadczenia. Wskazane przez skarżącego przepisy oraz podnoszone argumenty nie mogą przesądzić, iż interes ten został wykazany. Informacja o którą wystąpił ZUS, jak i wypis z ewidencji nie jest niezbędny dla przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś ustanowienie hipoteki przymusowej, na który to fakt powołuje się także skarżący, dotyczyć może zindywidualizowanej nieruchomości. Wniosek skarżącego wymogów takich nie spełniał. Nie wskazywał bowiem konkretnej nieruchomości dłużnika, lecz w istocie zmierzał do uzyskania informacji o jego majątku , czemu ewidencja gruntów i budynków nie służy. W takim stanie rzeczy sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, w tym także tych wskazanych w skardze mających wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.