II OSK 898/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 906/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 898/10 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W., (dalej [...]) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych -skargę oddalił. Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] września 2009r., po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych polegających na instalacji ramy stalowej, wraz z szafami telekomunikacyjnymi, będącymi częścią istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej "Rzeszów-58187 -Hetmańska" przy ul. [...] w Rzeszowie, działka nr [...] obr. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionego przez inwestora wniosku i projektu architektoniczno budowlanego wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest montaż nowej ramy stalowej, wraz z szafami telekomunikacyjnymi na dachu istniejącego budynku mieszkalnego. W projekcie jako cel i zakres opracowania wskazano modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegającej na montażu nowej ramy stalowej, wraz z szafami telekomunikacyjnymi. Organ uznał, że planowana inwestycja wprowadza dodatkowy element istniejącej stacji w postaci ramy stalowej, zakres robót wskazuje natomiast na rozbudowę istniejącego obiektu - stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na dachu budynku mieszkalnego. W ocenie organu definicja "rozbudowy" obiektu budowlanego nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dlatego realizacja tego typu robót budowlanych powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniosła [...]. Skarżący podał, że Wojewoda dokonał nieprawidłowej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 w.w. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Specyfika inwestycji wymaga instalacji ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi będącymi częściami istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący zarzucił, że organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co jest naruszeniem art. 77 § 1 kpa, zaś w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo wydały decyzję w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, uznając, że dokonane zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi będącymi częścią istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej jest rozbudową obiektu budowlanego. W ocenie Sądu dokonana przez organy kwalifikacja odpowiada prawu. Z opisu zamieszczonego w projekcie architektoniczno-budowlanym (s. 3) wynikało bowiem, że : "Cel i zakres opracowania to modernizacja istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej "Rzeszów-58187 -Hetmańska" polegająca na montażu nowej ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi ( ... ) Inwestycja polega na zainstalowaniu ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi na dachu budynku ( ... )". W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że modernizacja mieści się w zakresie pojęciowym remontu, przebudowy lub rozbudowy. Ze zgłoszenia wynika, że planowany przez inwestora zakres robót wprowadza dodatkowy element do istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci ramy stalowej. Wskazuje to na rozbudowę istniejącego obiektu. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że montaż ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 15 czyli jest instalowaniem urządzeń na obiektach budowlanych. Sąd podkreślił, że urządzenia, które mogą być montowane w ramach zgłoszenia na budynku nie mogą być telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi. Stosownie do § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) telekomunikacyjny obiekt budowlany to linia kablowa podziemna, linia kablowa nadziemna, kanalizacja kablowa, antenowe wieże, maszty konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Dlatego też należy przyjąć, że instalacja ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi będącymi częścią istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej nie są urządzeniami, ale obiektami budowlanymi, a do nich nie ma zastosowania procedura zgłoszeniowa. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji urządzeń o jakich mowa jest w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i dlatego "urządzenia stacji bazowej" mogą być uznane za urządzenie. Sąd I instancji wskazał, iż urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi zgodnie z powołanym rozporządzeniem. Skoro tak to nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie dotyczą budowli a tylko urządzenia instalowanego na istniejącym obiekcie budowlanym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła [...]. Zarzuciła Sądowi I instancji 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - wadliwą wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że urządzenia, które mogą być montowane w ramach zgłoszenia na budynku nie mogą być telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi w rozumieniu § 3 pkt 2rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864); - wadliwą wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonywanie przez skarżącego robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę mając na względzie z art.30 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy Prawo budowlane; - wadliwą wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie analizy dokonanego zgłoszenia Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ skarżący zamierza jedynie zainstalować urządzenie na obiekcie budowlanym. Skarżący podkreślił, że nie można uznać za przekonywujące twierdzenie, że urządzenia, które mogą być "montowane w ramach zgłoszenia na budynku nie mogą być telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi. Powyższe nie wynika ani z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, ani z art. 30 ust. 1 pkt 3 ·lit b) ustawy Prawo budowlane. Skoro brak jest w ustawie legalnej definicji pojęcia urządzenie należy uznać, że urządzenie stacji bazowej są objęte zakresem powyższego terminu. Pojęcie ,instalowanie", jakim posługuje się art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane; " może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to więc czynność o charakterze technicznym. Skarżący wskazał, iż nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się . do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § l k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu Sąd ten bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przyczyn nieważności określonych w § 2 powołanego przepisu, skargę należało rozpoznać wyłącznie w granicach wniesionej skargi kasacyjnej i zarzutów w niej zawartych. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można podzielić twierdzeń skarżącej, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu obszerne wywody dotyczące kwalifikacji inwestycji oraz możliwości jej realizacji na podstawie obowiązującego prawa. Rozważania Sądu mają oparcie w należycie zebranym i rozpatrzonym przez organy administracji materiale dowodowym, przy czym nie budzi wątpliwości o jaki rodzaj budowy chodzi skarżącej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować można, iż skarżący zarzut nierozpatrzenia materiału dowodowego powiązał z dokonaną przez Sąd I instancji oceną prawną sprawy odmienną od stanowiska i oczekiwań skarżącego. Powyższe nie stanowi jednakże naruszenia art. 77 § kpa. Zarzutu naruszenia art. 7 kpa natomiast skarżący kasacyjnie w ogóle nie uzasadnił. Powyższe oznacza, iż skarżący nie wskazał żadnego naruszenia przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Podkreślenia wymaga, iż ogólnikowość zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić w pełni jego zasadności. Skarżący nie wskazał bowiem jaką część materiału dowodowego pominął Sąd I instancji w toku przeprowadzonej kontroli legalności decyzji. Skarżąca kasacyjnie spółka nie wskazała w jakim zakresie ustalenia stanu faktycznego jej zdaniem dokonane przez organ i przyjęte przez Sąd I instancji są niewystarczające oraz jakie dowody w sprawie nie zostały ocenione. Tak więc składająca skargę kasacyjną nie zakwestionowała skutecznie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy. Nieusprawiedliwiona jest także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów, stwierdzić należy, że opis sposobu naruszenia normy prawnej zawarty w poszczególnych zarzutach prawa materialnego wskazuje na niewłaściwe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), nie zaś, jak wskazał skarżący na błędną ich wykładnię. Przechodząc do oceny zasadności poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej zgodzić się należy ze skarżącym, iż z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek wniesienia sprzeciwu, jedynie wówczas jeżeli zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Oceny wymaga jednakże kwestia czy prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż zgłoszone przez skarżącą roboty wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Chodzi więc nie o wykładnię, ale o zastosowanie przepisu art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jako nie wymagające pozwolenia na budowę wymienia się m.in. budowę wolnostojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych, przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, i telekomunikacyjnych, instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu. Zgłoszone przez skarżącego roboty budowlane niewątpliwie nie należą do wyżej wymienionych. Rozważenia wymaga zatem, czy inwestycja zgłoszona przez skarżącego polegająca na montażu nowej ramy stalowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi na dachu istniejącego budynku mieszkalnego w ramach modernizacji istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej może być uznana, jak twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej, za rodzaj robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, czyli robót o których mowa jest w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia instalowanie. Orzecznictwo sądów administracyjnych odsyła w takich przypadkach do definicji zawartej w różnego rodzaju słownikach języka polskiego. W wyroku z dnia 26.08.2010 r. sygn.akt II OSK 1297/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "Potoczne rozumienie słowa "instalowanie" wskazuje, że odnosi się ono do montażu urządzenia technicznego, które polega bądź na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danej konstrukcji na jakimś obiekcie (por. Słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003 r., t. 1, s. 1221). Sąd w tym wyroku podaje, iż "instalację urządzenia uznać należy za szczególną formę jego przebudowy, a zatem zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy - za rodzaj robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji." Odnosząc powyższe uwagi do ocenianego zamierzenia inwestycyjnego, uznać należało, że zakres prac budowlanych zgodnie z opisem zamieszczonym w zgłoszeniu, wykraczał poza zakres określony na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego tj. "instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym". Z opisu technicznego projektu inwestycji wynikało, iż istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej zostanie rozbudowana o dodatkową ramę oraz szafy telekomunikacyjne. Powyższe wskazuje, iż dotychczasowy obiekt budowlany powiększy swoją kubaturę, a zatem zostanie rozbudowany o dodatkowe elementy. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, iż roboty objęte zgłoszeniem spółki polegały nie tylko na instalacji urządzenia technicznego (urządzenia emitującego pole elektromagnetyczne) na obiekcie budowlanym, ale również na zamiarze wykonania częściowej przebudowy i rozbudowy tego obiektu. Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje większy zakres realizacji prac budowlanych, co w konsekwencji prowadzi do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można było też zakwalifikować do kategorii robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę budowy nowego elementu stacji bazowej. skoro instalowanie nowej ramy stalowej w ramach stacji telefonii komórkowej miało polegać na zamocowaniu jej do planowanych bloków żelbetonowych w obiekcie budowlanym, co wiązało się z przebudową istniejącego obiektu budowlanego (zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego). Przebudowa taka, w myśl art. 28-29 Prawa budowlanego również nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując dalej zarzuty omawianej podstawy kasacji odnotować trzeba, iż trafnie Sąd I instancji uznał, iż telekomunikacyjne obiekty budowlane, o których jest mowa w przepisie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz.1864) nie są urządzeniami o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Skoro ustawa Prawo budowlane definiuje osobno pojęcie obiektu budowlanego i urządzenia , nie mogą być one traktowane zamiennie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) oddalił skargę kasacyjną.