VIII SA/Wa 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. M., K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta R. po rozpoznaniu wniosku J.M., J.M., A.M., K.M. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości położonej w R. przy ul. P., stanowiącej część działki o nr [...], obręb II zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., stanowiącej własność Politechniki R. im. [...] w R. Organ ten ustalił, że w dniu [...] maja 2007 r. wymienieni wystąpili o zwrot nieruchomości położonych w R. przy ul. P., obejmujących teren o powierzchni około [...] m² przylegający do działki nr [...] oraz teren o powierzchni około [...] m² przy działce nr [...]. Do wniosku załączyli mapę. W trakcie postępowania ustalono, że nieruchomość przylegająca do działki nr [...] stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], a nieruchomość przylegająca do działki nr [...] stanowi część działki nr [...]. Żądana część działki nr [...] stanowiła własność Gminy Miasta R. Wobec tego na mocy postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...] wniosek w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] przekazano do Wojewody [...] celem rozpatrzenia. Odnośnie zaś części działki nr [...] ustalono, że stanowi ona część działek nr [...] i [...] nabytych przez Skarb Państwa od poprzednika wnioskodawców (spadkodawcy)- P. M. na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 1978 r., Rep. [...]. Działki te nabyto z przeznaczeniem pod budowę poligonu wojskowego dla potrzeb Politechniki [...] w R, zgodnie z ostateczną decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] czerwca 1976 r., zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło za odszkodowaniem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Dla działki nr [...] prowadzona była księga wieczysta nr [...] i jako właściciel figurował Skarb Państwa. W wyroku z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w R. ustalił, że Wyższa Szkoła Inżynierska im. [...] w R. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa z dniem [...] września 1990 r. na okres 99 lat, to jest do dnia [...] września 2089 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w R. przy ul. P. Działkę tę odłączono z kw nr [...] i przyłączono do kw nr [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa, a jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków stanowiących odrębną własność - Politechnikę R. im. [...] w R. Następnie na mocy art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) Politechnika R. z dniem 1 września 2005 r. (dniem wejścia w życie tej ustawy) stała się właścicielem gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w jej użytkowaniu wieczystym, w tym działki nr [...]. Stwierdzono tę okoliczność decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Prawo własności Uczelni zostało ujawnione w kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Organ, opierając się na powyższych ustaleniach, uznał, że spadkobiercom P. M. nie przysługuje roszczenie o zwrot części działki nr [...] z uwagi na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej jako: “u.g.n."). Przepis ten stanowi, że roszczenie poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n.) nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Politechnika R. bowiem nabyła prawo użytkowania wieczystego z dniem [...] września 1990 r., a następnie prawo własności działki nr [...] i oba te prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzono na mocy art. 105 ( 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Od decyzji tej odwołanie wnieśli K. M. i J. M.. Podnieśli, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto nie zgodzili się z interpretacją art. 136 i 229 u.g.n. zaprezentowaną przez organ I instancji. Ponadto zauważyli, że wywłaszczenie zostało dokonane pod presją ówczesnych władz, a otrzymane przez ojca wynagrodzenie było znacznie zaniżone. We wnioskach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. P., położonej przy granicy działki nr [...] o powierzchni ok. [...] m ² oraz o powierzchni około [...] m ² przy działce nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda sprostował błąd pisarski i wskazał, ze miejscem położenia nieruchomości jest R., a nie W. Organ ten stwierdził, że nieprawidłowo powołał się Prezydent Miasta R.na art. 229 u.g.n. Przepis nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż prawo użytkowania wieczystego na rzecz Politechniki R.powstało z mocy art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) z dniem [...] września 1990 r., ale wniosek o wpis tego prawa został złożony w Sądzie w dniu [...] sierpnia 2002 r., a wpis został dokonany w dniu [...] marca 2003 r. Zatem obie przesłanki wymagane przez art. 229 u.g.n., to jest ustanowienie prawa i wpis w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie wystąpiły. Jednakże w ocenie organu odwoławczego okoliczność, że Skarb Państwa utracił władztwo nad nieruchomością, najpierw wskutek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a następnie na skutek nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Politechnikę R., spowodowała odmowę pozytywnego rozstrzygnięcia na rzecz odwołujących. Organ ten uznał, że nie wystąpiła w tej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, a należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości i dlatego na mocy art. 138 ( 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnął sprawę jak wyżej. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. M. i J. M. Zarzucili naruszenie art. 229 u.g.n. polegające na odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo że wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego osoby trzeciej został złożony po dniu 1 stycznia 1998 r., naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. przez organy obu instancji, poprzez to, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) nie poinformowano o zamiarze wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie pouczono o prawie wystąpienia o zwrot tej nieruchomości, a także art. 137 ust. 1 u.g.n. polegające na odmowie zwrotu nieruchomości, mimo braku realizacji celu wywłaszczenia. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 ( 1 k.p.a. i art. 138 k.p.a. polegające na braku rzetelności i staranności organów obu instancji w ustaleniu stanu faktycznego, co także znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której nie wskazano podstaw prawnych odmowy zwrotu nieruchomości, czym naruszono art. 107 k.p.a. Skarżący podnieśli, że wpis w księdze wieczystej użytkowania wieczystego został dokonany w 2003 r. wskutek wniosku złożonego w 2002 r. czyli już po 1 stycznia 1998 r. Zatem nie można było powoływać się na art. 229 u.g.n. i umarzać postępowania, jak uczynił organ I instancji. Z kolei nabycie prawa własności przez Politechnikę R. w 2007 r., nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż skarżący złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w dniu [...] maja 2007 r., a decyzja stwierdzająca nabycie własności tej nieruchomości została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2007 r. Wniosek Politechniki nie powinien być rozpatrzony przed wnioskiem skarżących. Co do celu wywłaszczenia, skarżący podnieśli, że sporna nieruchomość, zamiast na poligon, w 2/3 części została przeznaczona pod budowę utwardzonego parkingu, co wskazuje, że cel ten nie został zrealizowany. Ponadto część nieruchomości oznaczoną jako działka nr [...] próbowano sprzedać w 2004 r. osobom trzecim. Organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowały się do twierdzeń i żądań skarżących ani nie uwzględniły interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy rozpoznawaniu sprawy, co znalazło wyraz w decyzjach, w ich uzasadnieniach nie spełniających wymogów ustawowych. We wnioskach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto w piśmie złożonym w dniu [...] grudnia 2009 r. osobiście oraz w piśmie ich pełnomocnika z dnia [...] grudnia 2009 r. odwołano się dodatkowo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 oraz nowego brzmienia art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603), potwierdzających, że nieruchomość zbędna na cele wywłaszczenia powinna zostać zwrócona, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i w takiej sytuacji poprzedni właściciel (jego spadkobiercy) powinni zostać poinformowani o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. uczestnik postępowania Politechnika R. wniosła o oddalenie skargi. Podzieliła argumentację organu II instancji. Wskazała, że zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności nieruchomości powstały z mocy prawa, a wyrok ustalający prawo użytkowania wieczystego miał tylko charakter deklaratoryjny. Zresztą skarżący w 2002 r. nie występowali o zwrot działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, choć przede wszystkim z przyczyn innych, aniżeli podniesione w skardze. Uprawnienie takie daje sądowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z tym że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 tego art. ). Przede wszystkim należy podnieść, że wniosek o zwrot nieruchomości obejmował części działek położonych w R. przy ul. P.: o powierzchni około [...] m2 przylegającej do działki nr [...] oraz o powierzchni około [...] m2 przy działce nr [...]. W przedmiocie podjęcia decyzji co do części działki nr [...] (według wniosku przylegającej do działki nr [...]) Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...] przekazał wniosek Wojewodzie [...] do rozpatrzenia. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia powyższego wniosku Starostę R. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] (przylegającej do działki nr [...]) był rozpatrywany przez inny organ aniżeli Prezydenta Miasta R. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. skarżący okazali decyzję Starosty R. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], na mocy której zwrócono im działkę nr [...] (k-[...] akt). Wobec powyższego Prezydent Miasta R. mógł prowadzić postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki przylegającej do działki nr [...] (według jego ustaleń części nr [...]) i tak też uczynił. Decyzja tego organu dotyczyła tylko części działki nr [...], co wyraźnie wynikało z osnowy, jak i uzasadnienia tej decyzji. Także odwołania K. M. i J. M. dotyczyły tylko nieruchomości przylegającej do działki nr [...]. W tej sytuacji Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. rozstrzygnął w zakresie, który nie był w ogóle przedmiotem zaskarżonej decyzji i którego nie dotyczyło odwołanie. Wojewoda bowiem wydał decyzję także co do nieruchomości położonej przy działce nr [...] czyli co do części działki nr [...] (obecnie stanowiącej działkę nr [...]). Stanowiło to naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 i 128 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że omawiana decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 ( 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta więc jest nieważna. Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 ( 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należy zgodzić się, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wniosek bowiem dotyczył zwrotu nieruchomości przylegającej do działki nr [...]. Organ I instancji ustalił, a organ II instancji przyjął, że wniosek dotyczył zwrotu części działki nr [...]. Umowa sprzedaży zawarta między P. M. a Skarbem Państwa w dniu [...] sierpnia 1978 r. przed notariuszem w R, Rep. A nr [...] obejmowała nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] (kopia aktu notarialnego w aktach administracyjnych). Z rejestru pomiarowego wynika, że działki nr [...] i [...] miały zostać scalone z innymi działkami w działkę nr [...]. Z kolei działka nr [...] miała podlegać podziałom na działki nr [...]-[...]. Działka nr [...] miała powstać wskutek podziału działki nr [...], która zaś miała powstać w wyniku podziału działki nr [...]. Ta ostatnia działka miała powstać wskutek podziału działki nr [...], która natomiast powstała po podziale działki nr [...] na działki nr [...] - [...] (mapy z projektami podziału, decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] w aktach administracyjnych). Jednakże w ocenie Sądu nie zostało jednoznacznie ustalone, że żądanie skarżących co do zwrotu nieruchomości objętej wyżej powołanym aktem notarialnym, rzeczywiście dotyczyło części działki nr [...]. Brak jest w aktach dokumentów jednoznacznie wskazujących zmiany w ewidencji gruntów, odpowiadających wymogom stawianym przez ustawę z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Jest to o tyle istotne, że działki nr [...] dotyczył wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt [...], a nie wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] czerwca 1999 r., sygn. akt [...], jak powołał Wojewoda w zaskarżonej decyzji (kopie obu wyroków w aktach administracyjnych). Następnie wpisu prawa użytkowania wieczystego tej działki oraz własności budynków na niej posadowionych dokonano w kw nr [...] w dniu [...] marca 2003 r. (kopia zawiadomienia w aktach administracyjnych). Zatem dopiero prawidłowe ustalenie danych z ewidencji nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne do rozstrzygnięcia żądania.