IV SA/Wa 1838/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] września 2006r., nr [...]; II. zasadza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIEN!E Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2006r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku Obwodnica W. w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000, tj. obszar specjalnej ochrony ptaków D. [...] i specjalny obszar ochrony siedlisk O. [...] -pod warunkiem uzyskania przez inwestora decyzji zezwalającej na płoszenie ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą w pasie drogowym, podczas budowy Obwodnicy W., przechodzącym przez obszary Natura 2000, W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosło O. W kontekście zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o art. 10 ustawy z 18 maja 2005r. o zmianie ustawy — Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, jako że przedmiotowe przedsięwzięcie może oddziaływać na obszary Natura 2000, a i inwestor posiadał pozwolenie na budowę - decyzję Wojewody [...] z [...] września 2005r, W związku z tym zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dlatego jedynym uzgodnieniem wymaganym w sprawie było uzgodnienie z wojewodą. Oznacza to, że w sprawie nie doszło - wbrew temu co twierdzi strona odwołująca się - do naruszenia art. 48 ust, 2 pkt 2 P.o.ś., gdyż uzgodnienie z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym nie było wymagane. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 a pkt 1 P.o.ś. stwierdzono, iż realizacja obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] jest nowym przedsięwzięciem stanowiącym obwodnicę miasta. Odcinek planowany do budowy jest częścią szeregu działań przewidzianych do realizacji w dłuższej perspektywie czasowej związanych z realizacją planowanej drogi ekspresowej. Z kolei - zdaniem organu - słusznym jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., jednakże naruszenie to nie stanowi istotnego uchybienia w przedmiotowej sprawie. Nadto organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji bezpodstawnie powołał się na ustalenia zawarte w decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2005r. zezwalającej na płoszenie ptaków w pasie drogowym budowanej obwodnicy W., przechodzącym przez dolinę B., jako że decyzja ta była ważna do [...] marca 2006r. Ogólnopolskie T. z siedzibą w G. w skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] września 2006r. oraz zasądzenie poniesionych kosztów postępowania. Zaś na rozprawie zażądało jeszcze wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z racji dokonania bezprawnej zmiany utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez dodanie do niej kolejnego warunku środowiskowego; jak również z racji utrzymania w mocy tej decyzji, bowiem decyzja ta również została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności skarżącemu chodziło o rażące naruszenie: 1) art. 10 K.p.a. w zakresie umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie. Minister pomimo potwierdzenia zasadność tego zarzutu, odmówił uchylenia decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 46 ust, 1 lit a pkt 1 P.o.ś., gdyż środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia zostały ustalone przez Wojewodę [...] zaledwie dla części - a nie dla całego - przedsięwzięcia przebudowy drogi krajowej nr [...] w województwie [...]. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań powinno nastąpić dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach województwa. Tymczasem przebudowa spornej drogi w województwie [...] jest przedmiotem także drugiego postępowania środowiskowego prowadzonego przez Wojewodę [...] dla odcinka R. – W.; 3) art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. wobec braku uzgodnienia przez organ pierwszej instancji środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Minister wyinterpretowując brak obowiązku dokonania w sprawie wymienionego uzgodnienia postąpił niekonsekwentnie, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy, wydane na wniosek organu pierwszej instancji, postanowienie Ministra Środowiska z [...] maja 2006r. W sytuacja zaś gdyby Sąd uznał za zgodne z prawem stanowisko Ministra w zakresie braku wymogu dokonania uzgodnień w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 P.p.ś., Towarzystwo wnosi o zbadanie, czy w sprawie nie doszło do naruszenia procedury wynikającej z zapisu art. 51 ust. 2 P.o.ś. Jeżeli bowiem zgodzić się z Ministrem, że w postępowaniach środowiskowych dotyczących tylko prognozowanych oddziaływań na obszary Natura 2000 nie mają zastosowania przepisy wynikające z przynależności przedsięwzięcia do grupy wymienionej w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. -wtym obowiązku dokonania uzgodnień na podstawie art. 48 ust, 2 pkt 2 P.o.ś. - to w konsekwencji okazuje się, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną po przeprowadzeniu postępowania, w którym bezprawnie odstąpiono od stwierdzenia - w drodze postanowienia - obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wątpliwa też w tym wypadku byłaby właściwość Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji (art. 46 lit. a ust. 7 pkt 4 P.o.ś.). Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2007r. Sąd zwiesił postępowanie w sprawie na zgodny wniosek stron, które podjęto postanowieniem z [...] listopada 2009r. na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] grudnia 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] września 2006r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak na wstępie zaskarżonej decyzji zauważył Minister Środowiska postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się na podstawie art. 10 z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U, Nr 113, poz. 954, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą zmieniającą, która weszła w życie 28 lipca 2005r, Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli dla realizowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 została wydana, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub jedna z decyzji określonych w art, 48 ust. 4 pkt 2 - 9 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm., dalej w skrócie: P.o.ś.), to uprawniony podmiot powinien złożyć, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ wskazał, iż decyzją, która stała się przyczyną do zawnioskowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację obwodnicy W. była decyzja Wojewody [...] z [...] września 2005r. — pozwolenie na budowę. Decyzja ta istotnie stanowiła jedną z decyzji określonych w art. 46 ust. 4, gdyż zaliczała się do decyzji wymienionych w pkt 2 P.o.ś. Jednak umknęło uwadze organu, iż obowiązek wystąpienia z takim wnioskiem ciążył na inwestorze w sytuacji, gdy jedna z decyzji wymienionych w art. 10 ustawy zmieniającej została wydana przed 28 lipca 2005r., czyli dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, W ocenie Sądu nie mogło to być więc wymienione pozwolenie na budowę, gdyż zostało ono wydane [...] września 2005r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (28 lipca 2005r.). Pomimo tego inwestor i tak był zobowiązany, w związku z regulacją z art. 10 ustawy zmieniającej, do wystąpienia z wnioskiem o wydanie omawianej decyzji środowiskowej, albowiem - jak wynika z uzasadnienia pozwolenia na budowę -wcześniej wydaną decyzją była decyzja Burmistrza Miasta W. o warunkach zabudowy. Dalej przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 pkt 3 P.o.ś., zamiast art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś., na którego treści opiera strona skarżąca jeden z zarzutów skargi, wskazać należy, iż według art. 51 ust. 1 P.o.ś. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2; 3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2. Do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) - zalicza się drogi krajowe [...]. Bez wątpienie więc przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnica W., będąca przedmiotem ustaleń środowiskowych uwarunkowań w sprawie, należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska, o których stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Do tego jest też przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na opisane w stanie sprawy obszary Natura 2000, stąd też została objęta - na podstawie art. 10 ustawy zmieniającej - wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnica W. w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000. Mając za podstawę przedstawiony wywód, a zarazem wracając do wspomnianej wyżej, będącej źródłem sporu w sprawie regulacji należy zauważyć, iż art. 48 ust. 2 P.o.ś. stanowi, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia: - pkt 2 - w przypadku dróg [...] będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, - pkt 3 - w przypadku przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony: a) będących przedsięwzięciami, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 2 z wojewodą, [...] , oraz z organem, o którym mowa w art, 57 (państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym), b) będących przedsięwzięciami, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 - z wojewodą, [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zastosował w sprawie art. 48 ust. 2 pkt 3 b P.o.ś. (z tym że w podstawie prawnej błędnie przywołał "art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś."), stojąc na stanowisku, iż przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. (planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2 art. 51 P.o.ś.), zatem wymaga tylko uzgodnienia z wojewodą. Tymczasem skarżące T. wywiodło, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś, Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska Ministra w zakresie braku wymogu dokonywania uzgodnień z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w sprawie, w której ustala się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wyłącznie ze względu na jego oddziaływanie na obszary Natura 2000. Natomiast żadna ze stron konfliktu, nie zauważyła, iż art. 48 ust. 2 pkt 3 zawiera oprócz punktu "3 b", jeszcze punkt "3 a" (już wyżej cytowany). W sytuacji więc, gdy zawnioskowana przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy W. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na, wymienione w stanie sprawy, obszary Natura 2000 i jednocześnie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. (w zw. z § 2 ust. 1 pkt 30 wyżej powołanego rozporządzenia), które jak wynika z decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005r. było przedmiotem postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko - to zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 48 ust. 2 pkt 3 a P.o.ś. W konsekwencji oznacza to, że warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wojewoda [...] winien uzgodnić z wojewodą i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Wówczas gdyby Sąd podzielił pogląd organu, czego jednak nie uczynił, to rację ma strona skarżąca, iż należałoby pod adresem organów sformułować zarzut przeprowadzenia postępowania wbrew trybowi określonemu w art. 51 ust. 2 P.o.ś. W świetle powyższego traci rację bytu zarzut rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 a pkt 1 P.o.ś. należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu z treści przywołanej regulacji nie można wywieść ogólnego zakazu przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć infrastrukturalnych stanowiących odrębne części większych zadań inwestycyjnych. Poszukując właściwej treści normatywnej tej regulacji należy wskazać za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z 5 lutego 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/07), iż trzeba mieć na uwadze, że modernizacja sieci dróg, tak jak i szeregu innych przedsięwzięć infrastrukturalnych, stanowi ze swej istoty proces długofalowy i zasadniczo ciągły, a jednocześnie możliwości finansowania poszczególnych zadań nie są możliwe do precyzyjnego przewidzenia. Stąd nie jest naruszeniem wskazanego przepisu ustawy dokonywanie ocen poszczególnych przedsięwzięć, w rozumieniu art. 46 ust. 2 P.o.ś., o ile stanowią one naturalnie wyodrębnione inwestycje będące częścią realizowanego w określonym horyzoncie czasowym zadania. Natura realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych uzasadnia prowadzenie działań etapowo. W kontekście rozważania tego zarzutu należy także podkreślić, że nie można zgodzić się ze skarżącym, iż Minister stwierdzając, że "odcinek przewidziany do budowy (obwodnica W.) jest częścią szeregu działań przewidzianych do realizacji w dłuższej perspektywie czasowej" mija się z prawdą, z racji toczącego się już postępowania środowiskowego dla odcinka sąsiedniego R. – W., "Realizacji" nie można bowiem utożsamiać z "toczącym się postępowaniem administracyjnym". Zasadnym jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z racji utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji pod warunkiem uzyskania przez inwestora decyzji zezwalającej na płoszenie ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą w pasie drogowym podczas realizacji przedsięwzięcia. Słusznie zauważyła strona skarżąca, co także potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę, iż wyżej powołany przepis przedstawionej konstrukcji rozstrzygnięcia nie przewiduje. Organ rozpoznając ponownie sprawę wyda orzeczenie z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym przeprowadzi postępowanie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, łącznie z zastosowaniem się do zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania wyrażonej w art. 10 K.p.a., zapewniając stronom postępowania środowiskowego przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd - wobec naruszeń wyżej powołanych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b,c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Natomiast nie uwzględniono żądania skarżącego odnośnie zastosowania art. 152 P.p.s.a. wobec wykonania zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2006r. przed wydaniem wyroku.