II SA/Gd 405/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 26 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 17 czerwca 2008 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 5 maja 2009 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność opisanej wyżej decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: 1. Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 marca 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni modułowej – cztero stanowiskowej bezdotykowej (wiata stalowa o wymiarach 6 X 20 X 3,8 m) wraz z niezbędną infrastrukturą, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu przed organem I instancji poza opracowaniem w/w analizy dla tej inwestycji uzgodniono projekt decyzji z gestorami sieci, zarządem dróg miejskich, uznając, że przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana na tym terenie. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się z udziałem właścicieli sąsiednich nieruchomości tj. min. z D. i J. F. oraz J. i M. M. 2. M. i J. M. oraz J. i D. F. wnieśli odwołanie od tej decyzji w którym zarzucali, iż usytuowanie myjni samochodowej na terenie dzielnicy mieszkalnej nie zapewni zachowania harmonijnej całości zagospodarowania przestrzennego tego terenu oraz wskazywali, że realizacja planowanej inwestycji na tym terenie będzie się łączyła ze zwiększonym ruchem komunikacyjnym i negatywnym oddziaływaniem na środowisko. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu tych odwołań, decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał min., że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca min. na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami prawa wydanie takiej decyzji wymagało uprzedniego przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym ta inwestycja miała być realizowana. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że szczegółowe warunki jakim powinna odpowiadać ta analiza określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W celu ustalenia wymagań nowej zabudowy dla planowanej inwestycji właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż 3 krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie organu odwoławczego wszystkie warunki dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji zostały zrealizowane zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami prawa. Konkludując swoje rozważania SKO wskazało, że decyzja organu I instancji sporządzona została zgodnie z wymaganiami określonymi zarówno w ustawie jak i przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO wskazało również, że zgodnie z art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli konkretna inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 4. Właściciele sąsiednich nieruchomości będący stronami tego postępowania administracyjnego nie wnieśli skarg do Sądu. Wobec czego przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. 5. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. D. F. powołując się na przepisy art. 157 § 1 i 2 K.p.a. domagała się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, zarzucając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2009 r., powołując się na przepisy art. 158 § 1, 156 § 1 K.p.a. oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji SKO z 17 czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie, wskazując, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy analizy dowodów w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując dodatkowo, że w analizowanym obszarze nie istnieje działka o funkcji wyłącznie usługowej jakiej dotyczy planowana inwestycja. Lokalizacja zaś myjni w rejonie zabudowy mieszkaniowej jest niedopuszczalna, wobec czego decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa". W dalszej części uzasadnienia SKO wyjaśniło, że stwierdzanie nieważności takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w razie spełnienia jednej z przesłanek określonej w art. 156 K.p.a. Organ wyższego stopnia przytoczył przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 K.p.a., cytując za orzeczeniem SKO, że rażące naruszanie prawa nie może być tożsame z każdym naruszeniem prawa przy wydaniu decyzji. Przenosząc te uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy organ wyższego stopnia wskazał, że "organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę na nowo nie jest związany granicami odwołania. Tym samym na organie odwoławczym ciąży obowiązek zbadania wszystkich przesłanek materialnoprawnych, które warunkują wydanie decyzji administracyjnych. W przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ocena dotyczy spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak tych wszystkich przesłanek daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. 7. Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję SKO, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji ponownie opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przytoczono szereg przepisów prawa oraz orzecznictwo, wskazując, że "oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga wykładni". W ostatniej części uzasadnienia przytoczono szereg różnych poglądów zawartych w orzecznictwie oraz piśmiennictwie. W ocenie SKO rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie miało polegać na tym, że nie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji określone w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 8. K. K. wniósł skargę do Sądu w której zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 156 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący prezentował pogląd, że skoro nie wykazano rażącego naruszenia prawa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, to brak było podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności w sytuacji, gdy w toku postępowania poza ogólnikowymi sformułowaniami nie wskazano jednoznacznie na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że po dokonaniu analizy skargi nie jest ona zasadna i nie znalazło podstaw do zmiany swojego stanowiska. Organ administracji prezentował pogląd, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji nie spełniono "wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja SKO wydane zostały z naruszaniem prawa. Na wstępie przypomnieć należy stronom, że przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się przed SKO było wyłącznie zagadnienie, dotyczące tego, czy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym przez SKO w dniu 17 czerwca 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to, więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Chodzi tu więc o takie naruszenie prawa, które jest widoczne i nie wymaga analizy, bądź wykładni obowiązujących przepisów prawa. Przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazuje na to, że w postępowaniu przed organem I instancji zachowano wszystkie wymagania dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Podstawowym warunkiem wydania takiej decyzji jest określona przepisami analiza, której szczegółowe wymagania wynikają z przytoczonych wyżej przepisów prawa. W sprawie niniejszej analizę tę sporządził upoważniony pracownik organu i zawiera ona wszystkie elementy i uzgodnienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na pierwszy rzut oka żadna jej wada, która mogłaby stać się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Z obszernych uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, iż rażącego naruszenia prawa dopatrywano się ogólnie w tym, iż ta analiza "nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia tj. stwierdzenia nieważności opisanych powyżej decyzji, wskazuje jednoznacznie na to, że brak było w istocie takiej wady kwestionowanej decyzji, która mogłaby być zakwalifikowana do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla zobrazowania wadliwości tego rozstrzygnięcia można wskazać, że rażącym naruszeniem prawa przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej na terenie na którym nie ma planu miejscowego byłby niewątpliwie brak tej analizy. Natomiast nie ogólnikowe stwierdzenie, iż ta analiza nie posiada wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.