I SA/Wa 1773/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2009 roku nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 roku nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący faktyczny i prawny sprawy: Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1989r. rep. [...] A. L., Z. L. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 5 września 2005r. J. N., A. L. i Z. L. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w K., obręb [...],oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha. na skutek późniejszych podziałów oraz zmian w ewidencji odpowiada obecnie nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. nr [...] o pow. [...] ha , nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. N., A. L. i Z. L., nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta [...] stwierdził, iż zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, wobec czego nie podlega ona zwrotowi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Pismem z dnia 7 lipca 2008 r. Z. L. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że organy orzekające w sprawie rażąco naruszyły treść przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., wskazując, iż przy wydaniu decyzji rażąco naruszono przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ orzekający, sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Podstawę wydania kwestionowanych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W dacie wydania ww. decyzji obowiązywał przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. , który został wprowadzony nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. Przepis ten stanowi , iż przepisy rozdziału 6 działu III (zwrot wywłaszczonych nieruchomości - art. 136 in.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późń. zm. dalej określana jako u.g.g.w,n) . Akta sprawy bezsprzecznie wskazują, iż aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1989 r. rep. [...] A. L., Z. L. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...] o pow. [...] ha, a z pkt IV ww. aktu notarialnego wynika, iż stawiający zawarli umowę zbycia przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego organy orzekające powinny bezwzględnie odpowiednio zastosować art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poddając analizie wystąpienie przesłanek z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiotowej sprawie o zwrot nieruchomości. Bezspornym – zdaniem organu -w przedmiotowej sprawie jest bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość nabyta została przez Skarb Państwa w celu realizacji inwestycji budowlanej pod nazwą [...] - zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy K. z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], zaś na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powołano się w treści umowy. W związku z powyższym organ orzekł jak w decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska K. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 roku. Zaskrżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz prawa procesowego tj. art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Analiza pod tym kątem zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do przekonania, że skarga jest zasadna. Przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym . Postępowanie nieważnościowe każe poddać kontrolowaną w nim decyzję badaniu pod względem wad , których zamknięty katalog zawiera przepis art. 156 k.p.a. Należy podkreślić, że stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór LEX nr 165717). W badanym postępowaniu Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku orzekających o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w K. oznaczonych jako działki nr [...] ,[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] . Jako powód stwierdzenia nieważności organ naczelny wskazał rażące naruszenie przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym zatem jest, iż w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Organy zasadnie rozpoznawały sprawę według stanu prawnego po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej przywołany przepis z dniem 22 września 2004 r. Przypomnienie to jest istotne, gdyż powyższa nowela nie pozostaje bez wpływu na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wykładnia tego przepisu powinna rozstrzygnąć spór, którego istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy treść przepisu obejmuje nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania u.g.g.w.n. Rzeczą bezsporną w przedmiotowej sprawie jest, iż dawna działka nr [...] o pow. [...] m2 położna w K. , o której zwrot ubiegają się skarżący została sprzedana przez ich poprzedników prawnych Skarbowi Państwa w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1989 r., a zatem w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. To, czy nieruchomość została nabyta na podstawie u.g.g.w.n, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Art. 8 ust.1 u.g.g.w.n. stanowił, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. głosił , że nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3), użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4). W art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. prawodawca zastrzegał, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust.1 spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., nie może abstrahować od tego czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Sąd podziela pogląd NSA, wyrażony w wyroku I OSK 1815/07 (opublikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA), że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taka umowa jest umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n, ale nie na jej podstawie. Odmiennie ocenić należy sytuację, w której terenowy organ administracji państwowej, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 52 u.g.g.w.n.), wyznacza zainteresowanemu termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie może przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). Podstaw tych nie usuwa konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 u.g.g.w.n. Takie stanowisko zostało również zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 roku sygn. akt I OSK 646/07 który stwierdził , że treść art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. . W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do kompletności dokumentacji rejestrującej okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy. Zwrócić należy uwagę, że jedynym dokumentem w sprawie na podstawie którego organ stwierdził że umowa sprzedaży zawarta została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku jest akt notarialny z dnia [...] listopada 1989 roku, w którym zawarte zostało stwierdzenie, że wyżej wymieniana nieruchomość nabywana jest celem realizacji inwestycji budowlanej pod nazwą [...]. Kierując się doświadczeniem życiowym można mieć uzasadnioną wątpliwość czy przed tą czynnością nie było żadnej korespondencji pomiędzy organem a ówczesnymi właścicielami, która mogłaby stanowić dowód na okoliczność tego czy umowa była zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości czy też była konsekwencją wyznaczenia właścicielom terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych, prawem przewidzianych, środków dowodowych w celu usunięcia wątpliwości co do okoliczności zawarcia umowy. Ustalenie bowiem, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 u.g.g.w.n. nakazałoby przyjąć, że skarżący mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie u.g.g.w.n. Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić dodatkową kwerendę dokumentów dotyczących okoliczności zawarcia umowy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 i 156 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).