I SA/Bk 560/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i zobowiązania do zwrotu określonej kwoty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną wobec Stowarzyszenia [...] w Ł. (przywoływanego dalej jako "Stowarzyszenie") w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organy obu instancji ustaliły, że w 2008 r. Stowarzyszenie otrzymało z budżetu Powiatu W. dotację w łącznej wysokości 142.183 zł na prowadzenie Zasadniczej Szkoły Zawodowej w C.. Początkowo w załączniku nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z [...] grudnia 2007 r. w sprawie budżetu powiatu na 2008 rok - "Dotacje podmiotowe w 2008 r." zaplanowano, że Stowarzyszenie otrzyma dotację w kwocie 128.676 zł. Jednak kolejną uchwałą z [...] kwietnia 2008 r. przedmiotową dotację zwiększono do kwoty 142.183 zł. Podstawą udzielenia dotacji była uchwała Nr [...] Rady Powiatu W. z [...] lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych, placówek niepublicznych oraz internatów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę W., podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zdaniem organów, wysokość przyznanej dotacji była uzależniona od liczby uczniów pobierających naukę w tej Szkole. Z akt sprawy wynika, że w okresie od stycznia do sierpnia 2008 r. liczba ta wynosiła 39, a od września do grudnia 2008 r. spadła do 16. Wysokość dotacji na rok 2008, uwzględniająca planowaną liczbę 39 uczniów, została wyliczona w oparciu o standard podziału subwencji oświatowej na 2008 r. Kwotę dotacji na jednego ucznia ustalono w wysokości odpowiadającej subwencji na jednego ucznia (303,81zł). Organy wskazały, że pomimo zmniejszonej liczby uczniów w trakcie roku 2008, miesięczna dotacja pozostała na niezmienionym poziomie - średnio miesięcznie było to 11.848,58zł, a w miesięcznych sprawozdaniach składanych przez Stowarzyszenie, zawierających liczbę uczniów, nie rozliczano przyznanej dotacji z uwzględnieniem tej liczby. Stosownie natomiast do art. art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje na każdego ucznia, w przyjętej przez powiat wysokości. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W niniejszej sprawie została jednak wykorzystana. Mając powyższe na uwadze organy uznały, że w miesiącach wrzesień-grudzień 2008 r. dotacja została przekazana (pobrana) w wysokości zawyżonej w stosunku do mniejszej liczby uczniów (16). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem strony skarżącej, decyzje te naruszają ważny interes prawny i ekonomiczny Stowarzyszenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 4 nakładała na organ samorządowy obowiązek ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Powiat W. Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2004 r. określił zasady udzielania i rozliczenia dotacji dla szkół niepublicznych. Uchwała ta jednak nie precyzuje jak wyliczana jest dotacja na jednego ucznia, nie określa jej podstawy i wysokości. Brak jasno sformułowanych zasad wykorzystywany był wielokrotnie przez Powiat W. do zaniżania dotacji, wbrew przepisom ustawy, poniżej kwoty określanej corocznie przez Ministra Edukacji jako tzw. kwoty A, która jest kwotą obowiązkową. Fakt ten był przez Stowarzyszenie wielokrotnie zgłaszany władzom Powiatu, Radzie i Staroście. I tak, np. za rok 2006 zaniżono dotację o kwotę ponad 91.000 zł. Na problem źle naliczanych dotacji zwróciła uwagę Najwyższa Izba Kontroli, Oddział w B.w 2007 r. Kontrola NIK ukazała, że Rada Powiatu przyznawała Szkole dotacje wg liczby uczniów zgłoszonych przez Stowarzyszenie we wniosku przed 30 września danego roku, zaniżając znacznie wysokość dotacji. W związku z tym nie brano także pod uwagę możliwości zmiany liczby uczniów w trakcie dotowania Szkoły, a tym samym zmiany w wysokości dotacji. W ocenie Stowarzyszenia, powyższe fakty wskazują, że Powiat W. i jego organy wykonawcze systematycznie łamały prawo, w tym ustawę o finansach publicznych i ustawę o systemie oświaty. Podejmowały uchwały budżetowe w oparciu o nieprzejrzyste i niejasne przepisy uchwalone przez Radę, a obecnie obciążają swoimi złymi decyzjami Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Trzeba na wstępie podkreślić, że w tej sprawie nie ma sporu, co do poczynionych przez organy administracyjne ustaleń stanu faktycznego, i to zarówno odnośnie kwoty dotacji otrzymanej przez Stowarzyszenie w 2008 r. na prowadzenie Szkoły Zawodowej w C., a także tego, że w trakcie roku 2008 ilość uczniów pobierających naukę w tej Szkole spadła z 39 go 16. Powstały w tej sprawie spór dotyczy natomiast tego, czy wielkość przyznanej dotacji była uzależniona od ilości uczniów, a co za tym idzie, czy spadek ilości uczniów w trakcie 2008 roku uzasadniał wydanie decyzji o zwrocie części tej dotacji. W tej kwestii strona skarżąca wskazywała głównie na postanowienia uchwały Rady Powiatu W. Nr [...] z [...] lutego 2004 r., w której – jej zdaniem - nie sprecyzowano sposobu wyliczania dotacji na jednego ucznia, podstawy dotacji i jej wysokości. Rozstrzygając ten spór Sąd pragnie zwrócić uwagę, że mechanizm przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych reguluje przepis art. 90 ust. 3 cyt. ustawy o systemie oświaty. W stanie prawnym obowiązującym w roku 2008 r. przepis ten stanowił, że dotacje dla takich placówek przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Już z powyższego wynika, że wielkość tego typu przyznawanych dotacji uzależniona została przez ustawodawcę od rzeczywistej ilości uczniów pobierających naukę w danej placówce oświatowej. Konstatacja taka nie może budzić wątpliwości zwłaszcza, że prawodawca podobny mechanizm przewidział również w przypadku dotacji przyznawanych innym niepublicznym placówkom, postanawiając, że "przysługują na każdego ucznia" (zob. np. art. 90 ust. 2a, 2b, 2d, 3a, 4b, 4c ustawy o systemie oświaty). W przepisie art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania m.in. dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każdego ucznia. Realizując uprawnienia wynikające z art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty, Rada Powiatu W. w dniu [...] lutego 2004 r. wydała uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych, placówek niepublicznych oraz internatów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostę W. Istotnie, jak to podnosi strona skarżąca, z uchwały tej nie wynika, w jaki sposób ma być wyliczana dotacja na jednego ucznia. Przewiduje się jedynie w § 5, że za podstawę naliczenia dotacji na rok budżetowy przyjmuje się liczbę uczniów wykazanych w sprawozdaniu GUS sporządzonych wg stanu w dniu 30 września w danym roku szkolnym. Powyższe w żadnym wypadku nie może jednak prowadzić do wniosku, że wielkość przyznanej Stowarzyszeniu dotacji na rok 2008 nie była uzależniona od ilości uczniów pobierających naukę w Szkole Zawodowej w C., a w konsekwencji, że spadek ilości uczniów nie mógł uzasadniał wydanie decyzji o zwrocie części tej dotacji. W ocenie Sądu, w tej sprawie można co najwyżej stwierdzić, że cyt. uchwała Rady Powiatu z [...] lutego 2004 r. zawiera tzw. luki konstrukcyjne, które jednak w odróżnieniu od tzw. luk aksjologicznych, podlegają wypełnieniu w drodze wnioskowań prawniczych. Interpretując postanowienia tej uchwały nie można więc tracić z pola widzenia zasad określonych w ustawie o systemie oświaty, która w cyt. już art. 90 ust. 3 wprost stanowi o udzielaniu dotacji na każdego ucznia i uzależnia jej wysokość od rzeczywistej liczby uczniów. Uzupełniając zatem dostrzeżoną w uchwale Rady Powiatu W. lukę, w procesie stosowania prawa należało odwołać się do zasad przyznawania przedmiotowej dotacji, wynikających z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i na tej podstawie skonstruować regułę określonego zachowania. Jeżeli zatem z przepisów tej ustawy wynika, że wysokość przedmiotowej dotacji jest ściśle uzależniona od ilości uczniów, to spadek ilości uczniów w trakcie roku budżetowego, wiąże się z koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej dotacji. W tej sytuacji Sąd za prawidłowe uznał podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie Starosty W. i SKO w Ł. W realiach niniejszej sprawy bezspornym bowiem jest, że w okresie od stycznia do sierpnia 2008 r. liczba uczniów w prowadzonej przez Stowarzyszenie Zasadniczej Szkole Zawodowej w C. wynosiła 39, a według nowego naboru - od września do grudnia 2008 r. spadła do 16. Przekazana Stowarzyszeniu dotacja obliczona była na każdego ucznia uczącego się w ZSZ od stycznia do sierpnia 2008 r. (zob. w aktach administracyjnych sprawy protokół pokontrolny Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z [...] maja 2009 r.). Zatem według obowiązujących przepisów prawa Stowarzyszenie zobligowane było do zwrotu dotacji w części pobranej za 2008 r. w nadmiernej wysokości. Podnoszone przez Stowarzyszenie wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, albowiem wystąpienie pokontrolne tej instytucji, wskazujące na nieprawidłowości w ustalaniu wysokości dotacji, dotyczyły realizacji zadań oświatowych przez Powiat W. w latach 2005-2007. Nie moja one bezpośredniego związku z przedmiotem sporuw tej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.