IV SA/Wr 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Miliczu z dnia 27 września 2007 r. nr VIII/60/2007 w przedmiocie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół dla których Powiat Milicki jest organem prowadzącym I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu Milickiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia 27 września 2007 r. nr VIII/60/2007 w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpoznania wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat Milicki jest organem prowadzącym, z powodu istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 7 Konstytucji RP. Na sesji w dniu 27 września 2007 r. Rada Powiatu w Miliczu podjęła uchwałę nr VIII/60/2007 w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym. W podstawie prawnej aktu Rada Powiatu powołała przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Mocą § 1 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu w Miliczu postanowiła, że: "Powołuje się Komisję Stypendialną do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym, w składzie: 1) Kierownik Wydziału Oświaty i Promocji - Przewodniczący Komisji, 2) Dyrektor Zespołu Szkół im. Tadeusza Kościuszki w Miliczu, 3) Dyrektor I Liceum Ogólnokształcącego w Miliczu, 4) Dyrektor Centrum Edukacyjno - Metodycznego Dolina Baryczy w Miliczu". W ocenie organu nadzoru, przywołany w podstawie prawnej zaskarżanej uchwały przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia rady powiatu do stanowienia, w ramach zasad udzielania stypendiów dla uczniów, o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród. Delegacja ustawowa musi być realizowana w sposób literalny i ścisły oraz uwzględniający całokształt regulacji prawnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, zwłaszcza przepisów ustawowych. Przepis art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia rady do utworzenia Komisji Stypendialnej. W myśl postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy". Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: "Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut". Jak wynika z § 43 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia 29 grudnia 1998 r. nr IV/13/98 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Milickiego (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 1999 r. Nr 3, poz. 72 i z 2001 r. Nr 155, poz. 2115), "Rada powiatu, w drodze uchwały, może powołać ze swojego grona, stałe i doraźne komisje do określonych zadań, określając przedmiot ich działania oraz skład osobowy". Wskazane wyżej przepisy stanowią wyraźnie, że rada może powoływać stałe i doraźne komisje tylko ze swojego grona. Członkami komisji stypendialnej mogą być zatem wyłącznie radni rady powiatu w Miliczu. Nie mogą natomiast w skład komisji wchodzić osoby wymienione w § 1 przedmiotowej uchwały. Tymczasem uchwała Rady Powiatu nr VIII/60/2007 powołuje w skład Komisji Stypendialnej osoby spoza grona radnych. Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, stanowi istotne naruszenie prawa. Należy także zauważyć, że czynności pracodawcy wobec osób, które rada powołała w skład Komisji Stypendialnej, wykonuje Starosta. Wedle art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 170 Nr 1218 z późn. zm.) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1., zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3, dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. A zatem, jedynym organem uprawnionym do określenia, czy poszerzenia zakresu obowiązków podmiotów wymienionych w § 1 pkt 1-4 przedmiotowej uchwały jest Starosta Milicki. W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmując uchwały w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141), w którym Trybunał stwierdził: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". W związku z faktem, że naruszenie prawa dotyczy najważniejszego merytorycznego ustalenia Rady Powiatu, zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały, bezprzedmiotowe pozostają dalsze regulacje tej uchwały. Tym samym uzasadnione jest orzeczenie o niezgodności z prawem w całości uchwały Rady Powiatu w Miliczu nr VIlI/60/2007 z dnia 27 września 2007 r. w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpatrzenia wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których powiat milicki jest organem prowadzącym. W odpowiedzi na skargę Powiat Milicki wniósł o jej oddalenie. Zdaniem strony przeciwnej nie sposób podzielić argumentacji Wojewody Dolnośląskiego, że kompetencja rady powiatu, zawarta w art. 12 ust. 10a ustawy o samorządzie powiatowym, nie obejmuje upoważnienia do powoływania innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania stypendiów. Wykładania literalna ww. przepisu skłania do wniosku, że ustalenie przez radę powiatu, iż świadczenia będą przyznawane na podstawie orzeczenia kolegialnego organu, a nie decyzji jednej osoby, poczytywać należy, jako ustalenie jednej z zasad przyznawania stypendiów. Pogląd taki jest tym bardziej trafny, że Rada Powiatu Milickiego uchwalając - na podstawie uchwały nr VIII/39/03 z dnia 27 czerwca 2003 r. - Regulamin stypendiów przyznawanych za wybitne osiągnięcia uczniom szkół, dla których powiat jest organem prowadzącym, wskazała w pkt II ppkt 7 Regulaminu, że podmiotem decydującym o przyznaniu pomocy w takiej formie jest właśnie Komisja Stypendialna. W konsekwencji, przyjmując za podstawę art. 12 ust. 10a ustawy o samorządzie powiatowym, wyłącznie rada, jako organ ustalający zasady przyznawania stypendiów, mogła powołać taką komisję. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 oraz 19 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, strona przeciwna uważa, że przedmiotowe przepisy nie mają w ogóle zastosowania w sprawie powołania niniejszej komisji. Skarżący błędnie bowiem przyjął, że Komisja Stypendialna ma charakter komisji działającej w obrębie Rady Powiatu Milickiego. Powołany, w drodze zakwestionowanej uchwały, organ kolegialny nie ma statusu ani komisji stałej ani doraźnej. Nie jest on bowiem organizacyjnie w żaden sposób powiązany z radą powiatu. Przesądza o tym w pierwszej kolejności przedmiot jego działalności, który nie mieści się w zakresie kompetencji organu stanowiącego powiatu. Jak wykazano powyżej Rada Powiatu uchwaliła zbiór zasad przyznawania stypendiów dla uczniów. Nie może ona jednak, w ramach przypisanych jej w art. 12 uprawnień, stosować tych zasad i rozstrzygać o przyznawaniu takiej formy pomocy konkretnym osobom. To zostało bowiem zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Komisji. Ponadto o odrębności organizacyjnej Komisji Stypendialnej przesądza również jej skład osobowy, obejmujący wyłącznie osoby niezasiadające w Radzie Powiatu. Mając na względzie fakt, że obszar działania tego organu jest rozbieżny z obszarem działania rady powiatu, organ stanowiący Powiatu Milickiego nie miał obowiązku powoływania członków komisji spośród radnych. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o uwzględnienie skargi. W pełni podtrzymała stanowisko i argumentację strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył postanowienia uchwały Rady Powiatu w Miliczu z dnia 27 września 2007 r. nr VIII/60/2007 w sprawie powołania Komisji Stypendialnej do rozpoznania wniosków stypendialnych złożonych przez uczniów szkół, dla których Powiat Milicki jest organem prowadzącym, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Skargę taką organ nadzoru wnosi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest istotnie sprzeczny z prawem. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Milickiego powołała przepis art. 12 ust. 10a ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że przepis ten nie zawiera normy upoważniającej rady powiatu do stanowienia, w ramach zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, o powoływaniu innych organów uczestniczących w procesie decyzyjnym przyznawania nagród dla uczniów. Z treści normy art. 12 ust. 10a wynika jednoznacznie, że organ stanowiący powiatu podejmuje uchwałę w sprawie "zasad". Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się słusznym wyjaśnić pojęcie "zasady". Słownik języka polskiego pojęcie zasad interpretuje: 1) "to na czym się coś zasadza, opiera; podwalina, oparcie, fundament, 2) reguła norma postępowania, prawa podstawowe." (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r.; s. 1242). To słownikowe wyjaśnienie pozwala przyjąć, że w ustawowym pojęciu "zasad" udzielania stypendium dla uczniów i studentów nie mieści się możliwość powołania Komisji Stypendialnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2005 r., IV SA/Wr 82/05, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Przepis art. 12 ust. 10a przesądza jedynie o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie powiatowym, przekażą powiatowi określone zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada powiatu, a nie zarząd powiatu, czy też w odniesieniu do miast o statusie powiatu - prezydent miasta, będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania owych stypendiów. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania Komisji Stypendialnej (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2007 r., I OSK 540/07, LEX nr 341241). Ustawą szczególną określającą m. in. formy, zasady i tryb przyznawania pomocy socjalnej dla uczniów jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Ustawa ta w przepisie art. 90f upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Zatem udzielona expressis verbis radzie gminy norma kompetencyjna w ustawie szczególnej, stwarza organowi stanowiącemu gminy podstawę prawną w zakresie uregulowania kwestii zasad, form i trybu udzielania pomocy materialnej uczniom. Z powyższego wynika, że powołanie przez Radę Powiatu Milickiego Komisji Stypendialnej może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego. Zauważyć należy, że w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca udzielił upoważnienia do utworzenia komisji. Przykładem tym jest przepis art. 38a który stanowi, że "w celu realizacji zadań Starosty w zakresie zwierzchnictwa (...) tworzy się komisję bezpieczeństwa i porządku (...)." Sąd podziela także stanowisko i argumentację strony skarżącej, że Rada Powiatu Milickiego, powołując Komisję Stypendialną spoza grona radnych, istotnie naruszyła prawo tj. art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie brzmiąca norma wskazująca, że członkiem komisji rady powiatu, zarówno stałej jak i doraźnej, może być jedynie radny rady powiatu. Skoro ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje możliwości powołania w skład komisji rady powiatu osób spoza składu rady, to w skład Komisji Stypendialnej nie mogą wchodzić osoby wymienione w § 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że istotnie narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy.