II SA/Sz 1386/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 11118 ze zm.) nakazał S. G. w terminie do 30 sierpnia 2009 r., doprowadzenie do stanu poprzedniego, przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku warsztatu (aktualnie użytkowanego jako budynek mieszkalno-wypoczynkowy) położonego w m.[...] , przy ul.[...] , na terenie działki nr [...] , tj. do stanu w jakim budynek znajdował się przed dokonaniem przebudowy. T.G. wniósł od tej decyzji odwołanie. W uzasadnieniu odwołania podnosił, iż budynek warsztatowy - gospodarczy wybudował legalnie, na podstawie pozwolenia z 1977 roku. Po kilku latach oddał budynek do użytkowania i wpisał go do księgi wieczystej. Rozkład pomieszczeń był od początku taki sam, jak obecnie. W związku z prowadzeniem różnorakiej działalności od [...] r. budynek pełnił kilka funkcji. W jednym pomieszczeniu odbywała się naprawa AGD, w drugim - naprawa aparatów elektrycznych, przewijanie silników. W budynku znajduje się ponadto pomieszczenie biura i dozorcy. Każde pomieszczenie miało osobne wejście i węzeł sanitarny. W latach [...] prowadził kilka sklepów, dwie hurtownie i trzy zakłady rzemieślnicze. Kominek spełniał funkcję dogrzewania biura. Ponadto budynek wyposażony był w instalację centralnego ogrzewania, która w [...] roku została zniszczona przez mróz. Remont budynku w latach [...] polegał na szpachlowaniu ścian, malowaniu, wymianie urządzeń sanitarnych i położeniu nowych płytek. W odwołaniu podniósł również, że organ powiatowy nie udowodnił, że przedmiotowy budynek kiedykolwiek pełnił rolę budynku wczasowego. W uzupełnieniu odwołania z dnia [...] r. odwołujący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB w [...] z dnia [...] r., znak:[...] , ze względu na fakt uzyskania przez niego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] r. uchylił wydaną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. i potwierdził ważność decyzji o warunkach zabudowy, której brak był powodem wydania decyzji PINB w [...] z dnia [...] r. W uzupełnieniu odwołania podniósł również, iż podczas kontroli w dniu [...] r. nie stwierdzono wynajmu pokoi wczasowiczom. Nadto stwierdził, że informacja o wynajmie pokoi dotyczy campingów, zlokalizowanych na innej jego działce, na dowód czego dołączył zdjęcia campingów. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji uzasadniając decyzję podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] r. oględziny nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w m. [...] i ustalił, że znajduje się na niej m.in. budynek, wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] l z dnia [...] r., znak:[...] , o pozwoleniu na budowę warsztatu elektrycznego. T. G. oświadczył do protokołu, że w roku 2005 wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku, wydzielając w nim pokój z aneksem kuchennym, łazienką, korytarzem i odrębnym wejściem z zewnątrz. Ponadto wydzielono pomieszczenie gospodarcze z kotłem elektrycznym z odrębnym wejściem z zewnątrz oraz trzy pomieszczenia pokoi z łazienkami z odrębnymi wejściami z zewnątrz. Protokół z oględzin został po odczytaniu podpisany własnoręcznie przez T. .G. i A. G.. W związku z powyższym organ powiatowy wydał w dniu [...] r. postanowienie, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymując użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nakładając na inwestora, T. G., obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia [...] r., tj.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [..] lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) oświadczenia o prawie dysponowania terenem na cele budowy, 3) opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i na sąsiednich nieruchomościach, 4) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi. Zobowiązany przedłożył inwentaryzację budowlaną z opisem technicznym konstrukcji budynku, rysunek określający usytuowanie obiektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy [..] l, z którego wynika iż działka nr [...] w obrębie [...] jest terenem nie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec nie przedłożenia kompletu nakazanych dokumentów, PINB w [...] w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, decyzję o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. przywrócenia funkcji warsztatu elektrycznego. Po rozpatrzeniu odwołania T. G., ZWINB w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wobec nie wykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu zażalenia T. G., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...] , utrzymał w mocy ww. postanowienie. Następnie w dniu [...] r. PINB w [...] dokonał sprawdzenia sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i ustalił, że T. G. nie przywrócił poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Pomieszczenia w budynku pełnią nadal funkcję pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto organ powiatowy skierował wniosek o ukaranie Pana G. do Sądu Rejonowego w [...] , który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt:[...] , uznał T. G. winnym popełnienia wykroczenia art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wymierzył mu karę [...] zł grzywny. W dniu [...] r. organ powiatowy dokonał kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że nie dokonano przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, tj. nie przywrócono funkcji warsztatu elektrycznego. Budynek nadal wykorzystywany jest na cele mieszkalno-wypoczynkowe. Odrębne postępowanie administracyjne PINB w [...] prowadził w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych, związanych z przystosowaniem budynku warsztatu na cele mieszkaniowe. W trakcie postępowania ustalono, iż w 2005 r. T. G. wykonał roboty budowlane, wydzielając w budynku warsztatowym pokój z aneksem kuchennym, łazienką, korytarzem i odrębnym wejściem z zewnątrz. Ponadto wydzielono pomieszczenie gospodarcze z kotłem elektrycznym z odrębnym wejściem z zewnątrz oraz trzy pomieszczenia pokoi z łazienkami z odrębnymi wejściami z zewnątrz oraz wykonano ocieplenie elewacji. Wobec faktu, iż w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna PINB w [...] z dnia [...] r., o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Po ustaleniu powyższego, PINB w [...] wydał w dniu [...] r. decyzję o nakazie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Fakt dokonania w [...] r. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku bez uprzedniego zgłoszenia oraz zakres dokonanych zmian wynika bezpośrednio z zeznań pana T. G., złożonych do protokołu podczas oględzin nieruchomości w dniu [... r. Złożona przez Pana G. inwentaryzacja budowlana, wykonana w lipcu 2006 r. przez mgr inż. H .D., została zatytułowana: "Inwentaryzacja budowlana budynku gospodarczego adaptowanego na pomieszczenia mieszkalne". Wymienione dokumenty wskazują, że w [...] roku dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku, wybudowanego jako warsztat elektryczny, na pomieszczenia mieszkalne. Ustalenia takie potwierdza ponadto fakt zameldowania T. G. w przedmiotowym budynku w [...] r. W myśl przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, gdy nie jest możliwe zastosowanie pozostałych przepisów, w tym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 2, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpatrywanym przypadku, wobec funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji ostatecznej o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, nie jest możliwa legalizacja przedmiotowych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania w przedmiotowej sprawie jest więc właściwy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżącego organ odwoławczy wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania budynku została stwierdzona na podstawie złożonych przez niego wyjaśnień oraz potwierdzona przez właścicieli sąsiednich nieruchomości i prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 lipca 2009 r. Zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu przywrócenia stanu poprzedniego budynku wynika z protokołu oględzin z dnia 20 marca 2006 r. W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia zagadnienie, czy w chwili obecnej przedmiotowy budynek jest zamieszkały. T. G. zaskarżył decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej zmianę, gdyż jest rażąco krzywdząca, a ocena i argumenty oraz materiał dowodowy jest stosowany w sposób wybiórczy. W uzasadnieniu skargi podniósł takie same argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że budynek pełni funkcję pomieszczeń biurowych oraz części socjalnych dla pracowników firmy, którą prowadzi. Oświadczenie o takiej treści złożył do protokołu oględzin z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie powtórzył argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia administracyjnego prawa materialnego. Z akt administracyjnych wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ostateczną decyzją z dnia[...] ., znak:[...] , utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [..] r. nakazującą T. G. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. przywrócenia funkcji warsztatu elektrycznego. Rzeczona decyzja wydana została po przeprowadzeniu przewidzianego przepisami art. 71a ww. ustawy postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Problematykę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz procedury związane z legalnym dokonaniem zmiany sposobu użytkowania określa przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane. Z analizy treści tego przepisu wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może wiązać z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wniosek taki wypływa z treści ust. 6 art. 71, którego brzmienie nie uległo zamianie od dnia 17 października 2007 r. i brzmi: "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4." Z przytoczonego przepisu wynika również, że w przypadku gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, to nie prowadzi się odrębnych postępowań dotyczących samej zmiany sposobu użytkowania oraz pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia robót budowlanych. W takiej sytuacji prowadzi się jedno postępowanie obejmujące obie te przesłanki, tj. zmianę sposobu użytkowania i wymagane roboty budowlane. Takie samo stanowisko należy zająć w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu połączonej z wykonaniem robót budowlanych. A zatem jeżeli dokonano samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i połączone było to z wykonaniem określonych robót budowlanych, to postępowanie legalizacyjne popełnionej samowoli obejmuje zarówno zmianę sposobu użytkowania, jak i wykonane roboty budowlane. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja nakazująca S. G., na podatnie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w terminie do 30 sierpnia 2009 r., doprowadzenie do stanu poprzedniego przebudowanego bez pozwolenia na budowę budynku warsztatu, dotyczy tego samego obiektu budowlanego co decyzja z dnia [...] r., tj. budynku położonego w m. [...] , przy ul. [...] a, na terenie działki nr [...] . Z powyższego wynika, że wykonane przez skarżącego w budynku warsztatowym roboty budowlane dwukrotnie były przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Oznacza to, że na podstawie jednego stanu faktycznego wydano dwie decyzje nakładające na skarżącego wykonanie pokrywających się obowiązków. Zdaniem Sądu sytuacja taka jest niedopuszczalna i uznać należało, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.