II SA/Po 703/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz G. K. za przejęte z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów na arkuszu mapy nr [...], jako działka nr [...] o powierzchni 0,0011 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0008 ha. Opisana nieruchomość zapisana jest w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. KW nr [...], jako grunt zajęty pod drogę krajową. W motywach swojej decyzji Starosta wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek G.K. z dnia 15 maja 2008 r., zawierający żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W toku tego postępowania ustalono, że Wojewoda Wielkopolski decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G.K., a pozostająca w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę krajową. W dalszej kolejności Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej na wstępie ustawy z 13 października 1998 r., wniosek o wypłatę odszkodowania winien być złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Złożenie takiego wniosku po upływie wskazanego wyżej terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia. W tej sytuacji organ nie mógł ustalić odszkodowania wobec złożenia wniosku 21 maja 2008 r. (data wpływu do organu). Starosta również stwierdził, że wniosek G. K. nie miał cech bezprzedmiotowości, dlatego zasadne było wydanie decyzji negatywnej. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że warunkiem koniecznym do złożenia wniosku o odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość jest uprzednie wydanie ostatecznej decyzji Wojewody o przejściu owej nieruchomości na własność Skarbu Państwa i ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie taka decyzja wydana została dopiero 10 grudnia 2008 r., a strona nie miała żadnych możliwości tak faktycznych jak i prawnych do skutecznego złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Postępowanie z takiego wniosku byłoby bowiem bezprzedmiotowe. W konkluzji zarzucając naruszenie art. 9 kpa wnosząca odwołanie stwierdziła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji za bezczynność zarządcy drogi. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji W obszernych motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda na wstępie stwierdził, że celem ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 137 poz. 872 ze zm.) stała się próba uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat, będąca wyrazem dążenia do wzmocnienia i niewzruszalności powstałych stosunków. Ustawa ta jest aktem jednorazowym, ograniczonym w czasie. Celem jej jest konieczność uregulowania stanu prawnego dróg, a właściwie uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym. Powołując się na uregulowania art. 73 ust. 4 powołanej ustawy związane z wygaśnięciem roszczenia o odszkodowanie po dniu 31 grudnia 2005 r. Wojewoda podkreślił, że w dniu złożenia przez G. K. wniosku o wypłatę odszkodowania, jej roszczenie już nie istniało. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składowania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a także po dniu 31 grudnia 2005 r. termin określony w omawianym przepisie jest bowiem terminem zawitym (prekluzyjnym). Skoro więc w momencie złożenia wniosku G. K. nie przysługiwało roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, to postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę jego umorzenia. Dlatego zaszła konieczność zmiany decyzji Starosty z uwagi na naruszenie art. 105 § 1 kpa. W dalszej kolejności Wojewoda wywiódł, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów administracyjnego stosunku prawnego tj. podmiotu tego stosunku (organ, osoby fizyczne, osoby prawne, inne) względnie jego przedmiotu (uprawnienia lub obowiązki w zakresie spraw należących do kompetencji organów administracji publicznej). W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie brak było drugiego z elementów administracyjnego stosunku prawnego, dlatego rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy było niedopuszczalne. Wojewoda nie podzielił argumentów odwołania o potrzebie uprzedniego (przed złożeniem wniosku) wydania decyzji Wojewody o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Podkreślił, że decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny, a zatem jedynie stwierdza stan faktyczny i prawny już istniejący. Brak wydania takiej decyzji nie pozbawia osoby uprawnionej możliwości złożenia samego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W końcowej części decyzji Wojewoda odniósł się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa stwierdzając, że obowiązki wynikające z tego przepisu odnoszą się do postępowania będącego w toku, a nie do wszelkich kontaktów pomiędzy obywatelami a organem administracji. Brak podjęcia przez G. K. jakichkolwiek kroków zmierzających do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania doprowadził do wygaśnięcia jej roszczenia. Na decyzję ostateczną Wojewody Wielkopolskiego wniosła w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. K . Domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zakresie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi G. K. podtrzymała również zarzuty zawarte w odwołaniu. Za "bulwersujące" uznała stanowisko organu o braku działań zmierzających do dochodzenia roszczenia podnosząc, że nie wiedziała, że jej nieruchomość została "formalnie przejęta". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art.. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) reguluje stan prawny gruntów zajętych pod drogi publiczne, wprowadzając szczególny tryb wywłaszczenia z mocy prawa takich gruntów (nieruchomości). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2 ustawy). W myśl art. 73 ust. 3 cyt. ustawy podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie za nieruchomości przejęte w powołanym wyżej trybie jest ustalane i wypłacone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy). Powołany wyżej przepis był kilkakrotnie, w różnym zakresie, przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Występujący w rozpoznawanej sprawie problem skuteczności złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą ex lege w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, przed terminem wydania przez Wojewodę decyzji potwierdzającej owe przejęcie (wywłaszczenie), był rozważany nie tylko w powołanych w motywach zaskarżonej decyzji orzeczeniach sądów administracyjnych, ale także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 w związku z kontrolą konstytucyjną art. 73 ust. 4 cyt. wyżej ustawy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu swego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Jakkolwiek decyzja deklaratoryjna wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia, to jednak okoliczność ta nie przesądza, że jej wydanie stanowiło warunek złożenia wniosku o odszkodowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że omawiana decyzja ma charakter dowodowy i dla sprawy odszkodowawczej stanowi zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenie przez inny organ. W wypadku zgłoszenia roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania przed wydaniem decyzji przez wojewodę zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zastosowania instytucji przewidzianej w art. 100 § 1 kpa. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 45 poz. 497) nowelizacja art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających oznacza, że decyzja wojewody może być wydana na wniosek każdego podmiotu, który wykaże swój interes prawny, a więc nie tylko zarządcy drogi, ale również byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Możliwe jest też wszczęcie postępowania z urzędu. Trybunał podkreślił, że skoro wywłaszczenie na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających obejmuje jedynie te sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości, to trudno zakładać, że właściciele nie mieli świadomości utraty swoich nieruchomości przed wydaniem decyzji wojewody, która tylko potwierdza wywłaszczenie, które nastąpiło 1 stycznia 1999 r. W tych warunkach w ocenie Trybunału każdy były właściciel miał możliwość zgłoszenia odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Złożenie w tym okresie (art. 73 ust. 4) wniosku, było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w dalszej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Przytoczone wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego wiążą się z zarzutami skarżącej. Ponieważ wszystkie wątpliwości związane z tymi zarzutami - w tym natury konstytucyjnej - zostały poddane analizie Trybunału Konstytucyjnego, to argumenty skargi nie mogły zostać uwzględnione. W warunkach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że złożenie przez skarżącą wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w maju 2008 r.. a zatem już po wygaśnięciu jej roszczenia (po 31 grudnia 2005 r.) było bezskuteczne. Upływ terminu zawitego przewidzianego w art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzającej, od którego zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, uzasadniał w ocenie Sądu umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 kpa). W sprawie wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku przedmiotu rozpoznania (uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania). Gdyby nawet uznać, że określone w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających kryterium czasowe zgłoszenia wniosków odszkodowawczych stanowi jedną z materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, skutkującą - przy braku jej spełnienia - wydaniem negatywnej dla strony decyzji, to zaskarżona decyzja nie może być wzruszona. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z podanej wyżej przyczyny jest korzystniejsze dla strony niż odmowa przyznania odszkodowania z uwagi na przesłankę materialnoprawną, a w żadnym razie nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącej. Mając więc na względzie również art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uznał zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa za bezskuteczny dla losów zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wyżej wskazanych, na podstawie art. 151 wymienionej wyżej ustawy orzeczono jak w sentencji. /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK