II SA/Kr 1829/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi C.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał M. P. rozbiórkę dobudowanej bez ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę części obiektu budowlanego na działce nr "1" w B.. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 10 kwietnia 2008r. z wniosku C. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr "1" w B.. W dniu 17 kwietnia 2008r. została przeprowadzona kontrola budowy, w czasie której stwierdzono, że na w/w działce wykonywane są roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego na działce budynku. Udzielająca wyjaśnień M. P. – [...] inwestora -oświadczyła, że roboty wykonywane są na podstawie decyzji Naczelnika Gminy B. znak [...] z dnia [...] marca 1982r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno -gospodarczego. Organ podkreślił, że decyzja zawiera klauzulę o treści "niniejsza decyzja traci ważność w razie nierozpoczęcia budowy w terminie 2 lat lub w razie przerwy w budowie na okres dłuższy niż 2 lata". Ponadto brak było dokumentacji projektowej prowadzonych robót, a informacje zawarte na tablicy informacyjnej budowy dotyczące osoby kierownika budowy okazywały się fałszywe. Pełnomocnik inwestora w dniu 15 maja 2008r. wyjaśnił, że nie ma dokumentu, który mógłby poświadczyć nieprzerwane na okres dłuższy niż 2 lata prowadzenie robót na tej budowie od 26 lat, a dziennik budowy zaginął. W tej sytuacji przesłuchano świadka zamieszkującego naprzeciwko prowadzonej budowy, A. S. która zeznała, że od około 15 lat w tym budynku nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Kolejne kontrole wykazały, że prowadzone roboty miały na celu rozbudowę budynku mieszkalnego. Roboty zostały przerwane na etapie więźby dachowej. W ocenie organu l instancji powyższe dowody pozwalały ustalić, że decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia 2 marca 1982r. utraciła ważność, wykonywane roboty wymagają pozwolenia na budowę, zaś inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla rozbudowywanej części budynku. Badając czy zachodzą okoliczności określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB ustalił, że Gmina B. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla działki nr "1" w B. nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zdaniem organu usytuowanie dobudowanej części budynku względem granicy działki narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ta okoliczność w ocenie PINB uzasadniała zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła M. P.. Odwołująca się podniosła, że w zaskarżonej decyzji PINB powołuje się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2008r. na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli z jednej strony organ prowadzący postępowanie dopuszcza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych, a jednocześnie bez uwzględnienia stanu faktycznego i dowodów wydaje decyzję o rozbiórce. Zdaniem odwołującej się brak miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz brak decyzji o warunkach zabudowy nie może być podstawą do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki art. 48 ust 2 Prawa budowlanego, ponieważ to ustawa o planowaniu przestrzennym określa, czy i w jaki sposób można zabudować daną działkę. Ponadto stwierdzenie, że usytuowanie części budynku względem granicy działki narusza przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest oparte bez uwzględnia umowy zawartej w B. w dniu 27 lutego 1982r. przez M. P. oraz J. O.. W ocenie odwołującej się wykonana ściana budynku posiada parametry ściany ogniowej, przez co nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Co więcej istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, tzn. zamiana z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny poprawiło warunki i możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Odwołująca się zarzuciła, że organ bez składania wyjaśnień czy przedłożenia przez stronę dowodu w sprawie ustalił podstawę prowadzenia postępowania, oraz rozstrzygnął o braku pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 9 i 10 kpa. W odwołaniu zarzucono, iż brak jest informacji o przesłuchaniu kierownika budowy A. M., który zeznał, że roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż dwa lata, czego pełnomocnik odwołującej się dowiedziała się bezpośrednio od A. M.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 października 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy uznał, że w foku postępowania organ l instancji zapewnił gwarancje procesowe stron, gdyż były powiadomione o podejmowanych czynnościach. WINB wskazał, że z treści odwołania wynika, iż obecnie prowadzona dobudowa stanowi istotne odstępstwo od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu i polega na tym, że zamiast budynku gospodarczego realizowana jest dobudowa mieszkalna. Organ l instancji wydał skarżoną decyzję na podstawie własnego ustalenia, że inwestor nie może skutecznie powoływać się na decyzję Naczelnika Gminy B. z dnia 2 marca 1982r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność (wygasła) z uwagi na przerwę w budowie trwającą powyżej dwóch lat. W ocenie organu odwoławczego zastosowanie tej przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego było przedwczesne. Aby bowiem móc skutecznie powołać się na fakt wygaśnięcia decyzji administracyjnej, konieczne jest wcześniejsze uzyskanie na podstawie art. 162 kpa decyzji administracyjnej w tym zakresie, czyli o wygaśnięciu konkretnej decyzji, wydanej w nowej sprawie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę lub organu nadzoru budowlanego w przypadku decyzji o wznowieniu robót. WIBN podkreślił, że sprawa wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlega ocenie organu nadzoru budowlanego. W wypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powiadamia o tym fakcie właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, do którego należy ostateczna ocena i wydanie decyzji w tym zakresie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W zależności od rozstrzygnięcia możliwe będzie przyjęcie odpowiedniego trybu postępowania w odniesieniu do realizowanego obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem WINB zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na ocenę, w jakim zakresie wcześniej została zrealizowana budowa budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2 marca 1982r. a obecną budową - dobudową do budynku mieszkalnego. Do protokołu oględzin nie dołączono szkicu rozmieszczenia obiektów na działce, stąd brak możliwości porównania z zatwierdzonym planem realizacyjnym. WINB zarzucił, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ l instancji podaje, że usytuowanie dobudowanej części budynku względem granicy działki narusza przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", lecz nie wskazał faktycznych odległości. Ponadto załączone do akt sprawy dokumenty dotyczące budowy na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 2 marca 1982r. stanowią kserokopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Organ odwoławczy uznał także, że podstawę prawną do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę powinny stanowić przepisy Prawa budowlanego z uwzględnieniem stanu prawnego zaistniałego po wydaniu skarżonej decyzji, a mianowicie zmiany treści przepisu art. 48 Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 8 października 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U Nr 206, poz. 1287). W przedmiotowej sprawie zachodziła zatem konieczność zbadania w postępowaniu przed organem I instancji, czy nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania samowoli, określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. WINB podkreślił, że na gruncie przepisów art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania skutkował niemożnością zalegalizowania obiektu, o tyle po zmianie przepisu art. 48 (w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r.), mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość czynienia starań o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która może stać się ostateczna w trakcie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła C. S.. W skardze podniesiono, że od 2005 roku na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne prace budowlane, a inwestor wbrew obowiązkowi nie zachował dziennika budowy oraz zamieszczał fałszywe informacje na tablicy informacyjnej. Skarżąca podała, że bezspornym jest, iż dobudowana cześć budynku narusza przepisy techniczno - budowlane, ponieważ znajduje się w odległości około 0,5 m od granicy. Usytuowanie to wynika z fotografii załączonej do protokołu kontroli. Skarżąca podkreśliła, że doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe bez rozbiórki dobudowanej części obiektu. Ponadto skarżąca wskazała na wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2008r, na mocy którego M. P., jako winnej samowoli budowlanej, została wymierzona grzywna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego, na mocy której została uchylona decyzja o nakazie rozbiórki, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Dlatego też zadaniem Sądu było zbadanie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował odpowiednie przepisy prawa, w szczególności art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie tego przepisu, czyli uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji możliwe jest tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przedmiotem sprawy jest kwestia legalności budowy części obiektu budowlanego na działce nr "1" w B.. Bezspornym jest, że do prowadzenia tych robót budowlanych wymagane było posiadanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania nie było też kwestionowane, że inwestor, M. P. uzyskała decyzję Naczelnika Gminy B. z [...] marca 1982r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Natomiast wątpliwości budziło, czy decyzja ta mogła stanowić podstawę prowadzenia robót budowlanych na przedmiotowej działce w 2008 roku oraz czy inwestor nie realizował innego zamierzenia inwestycyjnego niż to, które zostało objęte decyzją z [...] marca 1982r. Stosownie do art. 7 oraz 77 § 1 kpa zadaniem organów prowadzących postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wytknął organowi l instancji braki w ustaleniach faktycznych dotyczące usytuowania dobudowanej części budynku względem granicy działki oraz opieranie się na kserokopiach dokumentów niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu były to istotne uchybienia, ponieważ jednoznaczne ustalenie usytuowania obiektu budowlanego na działce pozwala rozstrzygnąć, czy obiekt ten nie narusza przepisów techniczno - budowlanych oraz czy jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. To z kolei, stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jest niezbędne dla rozstrzygnięcia, czy możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego. Brak dokładnych ustaleń organu l instancji co do usytuowania obiektu względem granicy działki wymagałby przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto w okresie od wydania decyzji przez organ l instancji do dnia orzekania przez organ odwoławczy nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego. PINB w Z. rozpatrywał przesłanki legalizacji na podstawie brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, zgodnie z którym należało zbadać, czy budowa obiektu budowlanego lub jego części, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w wyniku zmian dokonanych ustawą z dnia 8 października 2008r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287) w postępowaniu legalizacyjnym nie ma już wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie tak istotnej kwestii jak usytuowanie obiektu budowlanego na działce, oraz istotna zmiana kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy art. 48 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji umożliwia także zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż istotnie uzupełniony materiał dowodowy oraz podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcia organu l instancji będą mogły zostać zweryfikowane przez organ odwoławczy. W skardze zarzucono, że inwestor przerwał roboty budowlane na okres ponad dwóch lat i dlatego decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1982r. wygasła, zaś dobudowa części budynku przez inwestora dokonana w 2008r. stanowi samowolę budowlaną. Ponadto zdaniem skarżącej nie ma możliwości legalizacji tej samowoli, gdyż w sposób ewidentny narusza ona przepisy techniczno - budowlane. Zarzuty te nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ, jak wskazano wyżej konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w taki sposób, by na jego podstawie w sposób jednoznaczny można było określić usytuowanie obiektu budowlanego na działce, a to dopiero umożliwi rozstrzygnięcie kwestii legalizacji. Skarżąca wskazała też na wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2008r. sygn. akt [...], na mocy którego skazano M. P. za występek z art. 90 Prawa budowlanego, czyli dokonanie samowoli budowlanej. Wyjaśnić trzeba, że ta okoliczność nie mogła skutkować uchyleniem przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie sądu karnego o tym, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy zachodzą przesłanki nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego była konieczna dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej kwestii. Podkreślić trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wbrew zarzutom skarżącej, nie "stanął po stronie inwestora", lecz wskazał, jakie działania ze strony organu l instancji są niezbędne do tego, by podjęte w sprawie rozstrzygnięcie było zgodne z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Odnośnie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1982r., należy wyjaśnić, że do rozstrzygnięcia tej kwestii uprawniony jest organ administracji architektoniczne -budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w l instancji, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie następuje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zatem, jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że zachodzą przesłanki wskazujące na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien o tym fakcie powiadomić właściwy organ administracji architektoniczne -budowlanej, do którego to organu należy przeprowadzenie postępowania w przedmiocie objętym regulacją z art. 37 § 1 pr. bud. i wydanie decyzji w tym zakresie. Stosownie do art. 145 §1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględnia skargę w przypadku stwierdzenia : a) naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia. Zarówno Rozstrzygnięcie jest zgodne z treścią art. 138 § 2 kpa, zaś uzasadnienie odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 kpa. Art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, ze w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego też na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.